图1 新办法的体例结构与内容特点

一是更加突出规划管理职责。新办法在职责界定上，清晰划定了发展规划管理中国资委和中央企业的职责边界，明确了中央企业的主体地位；在职能定位上，强调国资委对央企发展规划管理职责与国资监管职责的区别与联动，把发展规划管理职责提升到与国资监管职责的同等地位；在管理环节上，在发展规划管理职责中新增了调整和评价的环节，发展规划管理闭环更加完善。相比于2004年试行文件仅明确国资委监管职责，隐含发展战略规划管理是国资监管职责的一部分，新办法实现了从单纯的监管职责向系统化管理职责的根本转变，体现了规划管理理念的重大创新和职能定位的显著提升。

图2 规划管理职责方面的新旧办法对比

二是更加突出管理机制建设。在中央企业层面，新办法要求中央企业建立健全发展规划管理制度，同时，新办法明确中央企业董事长是规划管理的第一责任人，要求中央企业通过明确专门委员会、指定经理层人员、明确工作部门、明确专门机构等“四项安排”确保规划管理各项工作落实到位。在国务院国资委层面，新办法提出健全专家咨询机制、建立完善信息系统和建设发展规划数据库等三项支撑措施，为规划管理提供有力保障。相比于2004年试行文件，新办法在规划管理机制建设方面实现了全面升级，从单纯的机构制度设置发展为体系化规划管理机制构建，规划管理的制度化、规范化水平显著提高。

图3 管理机制建设方面的新旧办法对比

三是更加突出规划衔接机制。新办法通过纵向和横向两个维度构建了系统性的规划衔接框架。纵向衔接方面，新办法首次以制度形式明确建立“中央企业总体发展规划+重点任务规划+企业规划”国资央企三级规划体系，由国务院国资委承接国家规划并编制中央企业总体发展规划和重点任务规划，中央企业根据上位规划编制本企业相关规划，各层级规划形成有机统一的整体，确保规划目标和任务有效传导落实。横向衔接方面，新办法强调完善发展规划与投资、预算、考核等衔接机制，将纳入规划的重大工程项目纳入企业投资计划并配套资源支持，将规划目标任务层层分解作为年度考核依据。相比于2004年试行文件未涉及相关要求，新办法填补了规划衔接机制的制度空白，构建了纵横交织的规划衔接网络，显著提升了规划管理的系统性和协调性，为规划有效实施和目标达成提供了重要保障。

图4 规划衔接机制方面的新旧办法对比

四是更加突出产业导向。新办法从规划定义到内容结构、从编制要求到执行监督全流程突出产业导向，强化了产业优化调整在发展规划中的核心地位。在发展规划定义方面，新办法明确中央企业发展规划“突出对产业布局优化结构调整的战略性、整体性安排”，确立了产业布局的基础性地位。在发展规划编制要求上，新办法要求中央企业编制发展规划应当围绕推动“三个集中”，坚持聚焦主责主业；国务院国资委则依据中央企业战略使命、布局优化结构调整安排和企业主责主业对企业发展规划实施审核。发展规划内容要求上，要求规划应当涵盖产业布局安排，具体包括发展目标、路径举措、重点任务、重大工程项目等内容。发展规划执行监督上，要求中央企业重点监测产业发展情况，形成发展规划年度执行情况报告；国务院国资委按年度开展规划执行情况综合评价时重点关注产业引领作用、产业支撑能力、产业创新成果等内容。相比2004年试行文件缺乏产业布局相关的明确要求，新办法将产业优化调整作为三级规划的重点内容，以加快推动国有资本“三个集中”，彰显出发展规划在优化调整国有经济布局结构中的重要作用。

图5 产业导向方面的新旧办法对比

五是更加突出闭环管理。新办法完善国务院国资委和中央企业两个层面的规划编制、执行、评估、调整、评价等闭环管理工作机制，实现规划全链条、全过程、全级次监管。在中央企业层面，编制阶段规范编制流程，履行前期研究、编制起草、专家论证、内部决策等程序，特别应在规划期前一年启动行业发展态势研判等发展规划预研工作；执行阶段建立分解推进机制，对发展规划目标、任务等进行分解，形成企业发展规划年度工作计划，构建“长期战略-发展规划-年度计划”推进机制，确保规划目标任务按年度有效落实；评估阶段建立定期评估制度，开展年度执行情况评估、规划中期评估及五年总结评估；调整阶段遵循规划调整适用情形，当出现落实党中央国务院重大决策部署、企业主责主业调整等情况时，可启动规划调整；评价阶段强化考核运用，将发展规划年度工作计划目标任务进一步进行责任绩效分解，作为责任主体和责任人年度考核依据。在国务院国资委层面，编制阶段建立“一企一策”审核机制，指导企业贯通承接国家、行业及国资央企规划指标和重点任务，明晰战略定位、发展目标和实施路径，形成规划体系合力；执行阶段强化督导检查，明确发展规划年度工作计划及执行情况报告的报送要求与监督检查内容，并重点督导国资委部署的重点任务执行进展，协调解决问题困难；评估阶段强化总结追责，及时总结发布中央企业发展规划重大成果，对发展方向偏差、执行进度滞后、盲目投资等问题按照有关规定开展责任追究；调整阶段严格把关规划调整，对于确需调整的，需报经国务院国资委同意后重新履行审核程序，强化发展规划权威性、严肃性；评价阶段落实执行情况综合评价，按年度开展中央企业发展规划执行情况综合评价，评价结果作为企业董事会评价，领导班子、领导人员综合考核评价，发展规划管理授权放权的重要依据。2004年试行文件重点规范规划编制的周期、内容、审核和决策等要求，对于执行、评估等其他环节，仅简单提出年度计划、对比评价、及时调整、纳入考核等要求。相比之下，新办法构建了系统完整的规划管理闭环机制，打通了规划管理各个环节，实现了从单点管理到全链条闭环管控的根本性转变。

图6 闭环管理方面的新旧办法对比

六是更加突出刚性约束。一方面，新办法明确国资委对企业发展规划的联动管理要求，将发展规划作为中央企业财务预算、资本金支持、债券发行、专业化整合、投资监管等工作的重要基础，强调将发展规划重点指标纳入中央企业负责人经营业绩考核范围。另一方面，建立分层次、多形式的责任追究机制，对发展方向出现明显偏差、执行进度严重滞后、发展质量低下、偏离发展规划方向盲目投资等发展规划执行问题，以及违反办法规定、未履行或未正确履行发展规划管理职责造成国有资产损失等管理履责问题，根据情节轻重采取提示、约谈、通报、考核扣分、机构追责问责等处理措施。相比2004年试行文件仅将规划目标和实施纳入考核的单一约束手段，新办法通过建立联动管理机制、明确追责情形、完善追责方式，大幅增强了发展规划的刚性约束力，切实保障规划执行落实到位。

图 7 刚性约束方面的新旧办法对比

“十五五”时期是国有企业实现高质量发展的关键阶段，科学编制和有效实施发展规划意义重大。面对“十五五”规划编制的重要窗口期，地方国资国企应高度重视规划管理工作，积极参照借鉴新办法相关要求，持续提升规划管理水平，更好发挥规划的战略导向作用，推动建设世界一流企业、服务构建新发展格局取得新成效。

结合新办法要求，建议地方国资国企重点做好三个方面工作：一是构建统一衔接的规划体系，确保国资规划与国有企业规划在发展目标、战略重点、实施路径等方面协调一致，形成纵向贯通、横向协同的规划格局；二是完善规划管理制度机制，健全规划工作机构和制度体系，建立涵盖规划编制、执行监督、动态评估、适时调整、综合评价的全流程闭环管理机制，强化规划实施的组织保障和过程管控；三是健全规划与投资决策、年度计划、绩效考核、激励约束的有效衔接机制，推动规划目标任务向具体项目、年度指标、考核体系、薪酬激励的有效转化，确保战略意图通过资源配置、执行监督、结果评价得到全面落实。