前 言
在深入推进中国式现代化、全面布局“十五五”时期发展的关键阶段，国有企业坚定做强做优做大，深入实施国有企业改革深化提升行动，增强核心功能、提升核心竞争力，这是应对复杂国际格局、夯实国家发展根基的必然要求。党的二十届四中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，为新时期国资国企改革与发展指明了方向。在此背景下，深入开展“对标一流”行动，不仅是贯彻落实全会精神、主动对接国家战略部署、推动“十五五”战略落地的切实举措，也是响应城投类企业市场化转型、高质量发展的现实需要。
一、标杆筛选：锚定高质量转型和综合实力
推动城投类企业从规模扩张转向质量提升的内涵式发展，围绕“转型升级成效显著、持续成长能力突出、创新质效全面提升”核心标准，聚焦具有行业引领价值、市场化转型成功且综合实力强劲的标杆对象，本次特选取深投控、越秀集团、泰达控股及华发集团四家企业，作为地方城投类企业高质量转型范式的标杆研究样本。
（一）标杆企业概况
1.深投控
深投控成立于2004年，历经多次战略转型，从单一的国企改制退出平台，现已发展成为布局金融服务、科技园区、实业投资等业务板块的国有资本投资公司，是深圳市属国企首家世界500强企业，连续五年入榜国务院国资委创建世界一流示范企业名单。2024年营业总资产、总收入、利润总额分别达到12000亿元、2700亿元、170亿元，近十年营收、资产规模复合增长率分别超20%、12%。
2.越秀集团
越秀集团于1985年在香港成立，是广州市资产规模最大的国有企业之一。以金融、房地产、交通基建、食品为四大主业，资产经营板块、造纸板块为辅，构建了“4+X”现代产业体系，是国务院国企改革“双百企业”“中国企业500强”“中国100大跨国公司”。2024年资产总额突破万亿，营业总收入、利润总额分别达到1295亿元、50亿元，近十年营业收入、资产总额复合增长率分别为16%、13%。
3.泰达控股
泰达控股成立于1984年12月，公司锚定打造一流国有资本投资公司的战略定位，确定了“3+2”（城市综合开发、金融、实业三大核心主业+信创、生物医药作为培育产业）的业务架构，形成以实业为核心，城市综合开发、金融协同支撑的产业体系，连续9年入围中国企业500强。2024年营业总收入、利润总额、总资产分别为925亿元、29亿元、5043亿元。
4.华发集团
华发集团组建于1980年，是珠海最大的综合型国有企业集团，锚定高质量发展首要任务，深耕科技、城市、金融三大产业领域，朝着科技创新、产业引领的世界500强企业奋勇迈进，连续9年上榜中国企业500强，入选国务院国企改革“双百企业”并获评全国标杆。2024年营业总收入、利润总额、总资产分别为1521亿元、31亿元、7293亿元，近十年复合增长率分别为24.5%、8.2%、18.6%。
（二）标杆筛选核心标准
1.转型升级成效显著
四家企业皆成功完成了从传统平台公司向现代化、市场化产业集团的蜕变。深投控精准定位“科技创新产业培育平台”，构建了“科技金融、科技园区、科技产业”三大产业集群，其“深圳湾”模式已成为全国园区开发的典范，实现了从土地一级开发到产业生态运营的价值链跃升。越秀集团从“金融+地产”双轮驱动加速转型，逐步拓展交通基建、造纸、食品、资产运营等领域，展现出其把握区域发展机遇与多元化业务协同的卓越能力。泰达控股作为天津城投龙头，其业务已深度嵌入区域战略性新兴产业布局与民生保障体系，成功实现从城市综合运营商到产业生态引领者的进阶。华发集团实现了从单一房地产业务向城市运营、金融、实体投资等多元板块的协同发展。标杆企业的成功路径为正处于转型深水区的城投类企业指明了从“融资端”走向“投资端”、从“建设城市”到“经营城市”的具体方向和实施路径。
2.持续成长能力突出
四家企业在复杂的经济周期和市场环境中，展现了强大的持续成长能力和抗风险韧性，其成长并非依赖单一业务或政策红利，而是建立在清晰的战略布局和卓越的资本运作能力之上。深投控通过产业投资与园区运营，不断吸引、孵化新兴领域企业，形成了自我造血的良性循环，资产规模与利润持续高速增长。越秀集团凭借其香港、广州双总部优势，在资本市场上运作能力突出，其REITs等创新融资工具的应用为资产盘活和业务扩张提供了稳定现金支持。泰达控股与华发集团在资产证券化、产业基金等资本运作领域均表现活跃，通过多元资金融通模式，为重大项目建设与产业投资筑牢资金续航能力。
3.创新质效全面提升
在创新驱动发展方面，四家企业不仅在业务模式上勇于突破，更在提升创新“质效”上成果显著，将创新能力切实转化为经济效益和核心竞争力。深投控的创新体现在构建全生命周期的资本赋能生态，从天使投资到成熟期服务，真正做到对企业成长进行赋能，其创新是系统性和高效益的。越秀集团在数字化转型和金融产品创新上走在同行前列，有效提升其地产与金融主业的运营效率和客户体验。泰达控股在环保、大健康等新兴产业的布局，以及华发集团在实体科技投资和现代服务业的开拓，体现对国家战略和市场需求的前瞻性把握以及创新发展高度的市场敏锐度。
二、标杆研究：解码标杆企业的转型路径
（一）锚定城市运营与产业投资双轮驱动，加速转型升级步伐
标杆企业秉持“城市运营”+“产业投资”双轮驱动战略，并逐步将重心向“产业”端发力，产业板块的经济贡献愈发显著。华发集团以城市、金融、科技综合运营领先企业为目标，从房企向“科技+城市+金融”综合集团转型，大力发展科技集群，积极布局半导体、新能源赛道，控股庄臣控股、维业股份、光库科技、迪信通、方正科技等5家科技类上市公司。深投控2018年提出作为“科技产业化发展的推动者”，积极推进业务整合、打造科技产业板块，围绕科技产业深化产业化布局。天津泰达从2020年开始推进转型发展，从传统城投向综合产业集团转型，积极布局环保、制药、消费电子、新能源等实体产业，并控股的滨海能源（电力、热力及相关咨询服务）、泰达股份（生态环保、高科技人造纤维)、力生制药（医药及相关产业）等多家上市公司。
（二）夯实基础业务发展，稳定基础现金流基本盘
以夯实基石业务、做大核心业务、做亮战新业务的发展思路，稳定经营性现金流，成为企业转型的强力支撑。越秀集团依托地产和金融两大基石板块，持续做大做强，近十年的复合增长率分别高达16%、18%，营收占比分别在60%、20%左右；其中地产板块深耕大湾区，适度布局一、二线核心城市，持续关注产品品质提升，销售规模已连续6年保持行业排名跃进。深投控传统金融业务与科技园区业务规模持续增长；华发集团房地产虽然近两年收入下滑，但仍然是集团主要的收入和现金流来源，2024年营收占比维持在30%以上，传统优势业务的稳健经营为集团的转型发展奠定了坚实底盘。
（三）构建“科技+产业园+资本”的生态模式，提升发展能级
聚焦科技产业、依托产业园区、强化资本赋能，已是地方城投类企业推动产业升级的共识。深投控构建“园区+基金+上市+集群”的产业发展体系，打造“生态运营+投资金融+开发建设+模式输出”四位一体的业务模式，已建、在建、拟建、托管园区总建筑面积超700万方；同时构建了覆盖种子、天使、VC/PE、并购投资等企业发展全生命周期的基金集群，通过“投早、投小、投科技”的精准定位，成为深圳科技创新和产业升级的核心引擎。泰达控股打造“产城融合+基金驱动”的产业发展模式，构建“母基金+产业基金+并购基金”三级基金体系，形成科技研发型、高端制造型、产城融合型三类产业园区，总面积超50平方公里。
（四）积极稳健对外并购，实现阶段性破局和跨越式发展
深投控在发展过程中，陆续进行了数次收并购，2016年以18亿元受让原股东13.76%天音控股股权，成为第一大股东；2018年以18.2亿元收购怡亚通13.3%股权，成为第二大股东，此后进一步定增成为第一大股东；怡亚通和天音控股2024年分别提供720亿、529亿营收，合计营收占比超40%。华发集团2021年以3.51亿元收购迪信通15%股权，通过一致行动协议，总控制权超37%，随后发起强制性全面要约，实现总计53.08%的控制权；2022年以20亿元参与方正科技破产重整，受让重整后29.99%股权，成为控股股东；迪信通、方正科技2024年分别提供136亿、49亿营收，通过资本手段实现企业的跨越式增长。
（五）业务板块重组整合，完善管控效能
标杆企业纷纷进行深度推进同质资产整合、同类企业重组，实现板块化、专业化发展。深投控按照“归核发展”思路，通过转型布增量、改革调存量“双轮驱动”，对原有6大业务板块进行重新归集，搭建金融控股、科技园区、产业投资“三大平台”，破解业务布局散乱的难题。泰达控股2013年以来按照“非主业经营、闲置资产、连续三年亏损”三原则陆续退出超180家企业；2022年进一步压缩35家二级子公司至8大管控单元，2023年又继续压缩至5大子集团，形成“5+5”（5个子集团+5家上市公司）管控模式，一企一策梳理管控边界，明确五家子集团和五家上市公司管理边界，打造市场化“战斗队形”。
（六）市场机制变革优化，激发组织活力
在企业发展的同时，标杆企业在管理机制上不断变革与优化，构建支撑发展的长效激励约束机制，以适应不断提升的企业治理需要。深投控坚持组织选拔与市场化选聘相结合，分层分类推进所属企业经营班子整体市场化选聘；实施增量分享、限制性股票、项目跟投、员工持股等激励方式。泰达控股随着二级企业集团化改革，推进总部的改革进程，本部职能部门由20个精简至11个，人员编制按需求同步精减；2020年-2024年，市场化选聘制度在中层干部选拔任用中进一步推广，推进管理人员竞聘上岗、明确退出标准，本部及所属企业管理人员末等调整和不胜任退出机制逐步落地推广。华发集团深入推动混改企业转化经营机制，结合企业特征实施差异化管控；探索多元化激励模式，针对市场化三级公司，推进实施超额利润分享、投拓奖励机制等激励机制。
三、主要启示：地方城投类企业高质量转型的可行路径
为破解传统城投类企业发展瓶颈、构筑面向未来的核心竞争力，深投控、越秀集团、泰达控股及华发集团等一流企业的实践成果，为城投类企业转型提供了深刻启示。城投类企业的转型升级绝非零敲碎打的局部改良，而是涉及战略定位、产业布局与体制机制的系统性革新。基于此，本文聚焦核心能力构建，将先进经验提炼为五大发展启示，旨在为城投类企业高质量转型提供借鉴和参考。
（一）产业转型升级，构筑增长新引擎
城投类企业需坚定推动发展模式转型，从单一城市基础设施建设运营主体，向“城市运营+产业投资”双轮驱动模式进阶。依托自身城市资源整合能力与政策对接优势，重点布局数字经济、低空经济、银发经济、新能源等战略性新兴产业；通过控股上市公司、联合设立产业基金等多元路径，撬动社会资本与金融资源，实现“以投促产、以产兴城、以资助产”的良性循环。在城市化进入存量运营与产业导入新阶段的背景下，企业需牢牢把握产城融合与金融赋能两大关键，持续强化产业研判与资本运作能力，推动自身从城市建设参与者向产业价值链高端跃升，构建符合城投特色的现代产业布局，为新时代核心竞争力与市场话语权筑牢根基。
（二）资源优化配置，聚焦发展主航道
面对新形势下的发展要求，城投类企业应牢固树立主责主业意识，以资源优化配置为核心，推动有限资源向发展主航道集中。建立健全非核心及低效资产分类处置机制，按照“清理退出、整合剥离、合资合作”的差异化路径，对风险高、运营质量欠佳的业务实施精准管控，对缺乏竞争优势的业务果断清退，对具备提升空间的业务通过机制创新引入专业运营团队，有效盘活存量资产。将沉淀于非优势领域的资源全面释放，重新聚焦城市基础设施建设、公共服务设施运营及战略性新兴产业发展等核心主业，推动国有资本从“规模铺摊”向“质量聚合”转变，实现从规模扩张到内涵式增长的战略性优化。
（三）夯实基石业务，筑牢转型压舱石
面对转型压力与发展挑战，城投类企业需坚持“先立后破”原则，着力巩固并做强做优城市建设、资产经营、公共服务等基础业务板块。一方面，保障核心业务的市场份额与营收规模稳定，通过精细化管理、技术升级与模式创新，持续提升运营效益与盈利能力，筑牢企业现金流基本盘；另一方面，以前瞻视野深耕成熟业务领域，积极挖掘内部潜力、培育衍生增长点，拓展多元现金流来源。通过基石业务的价值再造与延伸拓展，为战略性新兴业务的探索、孵化与培育提供坚实的财务支撑和有效的风险缓冲，确保企业转型升级进程稳健有序、行稳致远。
（四）强化资本运作，打造增长加速器
城投类企业可充分发挥国有资本的引导与撬动作用，将股权投资、资本运作作为推动转型升级、培育新动能的重要抓手，立足城市发展需求和自身功能定位，围绕战略性新兴产业、城市运营服务、基础设施升级等重点领域，构建“直接投资+产业基金”双轮驱动的股权投资体系。通过直接参股、控股等方式，精准介入具有核心技术、市场前景和成长潜力的优质企业，快速获取先进技术、专业团队与成熟市场渠道，有效弥补自身在市场化经营和新兴业态领域的短板，加快新产业板块的布局与培育。同时，联合社会资本共同设立专项产业基金，以基金为平台放大资金效能、拓展项目来源并合理分散投资风险，推动产业链、创新链与资本链深度融合，为企业增长注入持续动力。
（五）升级集团管控，激发协同新效能
为支撑多元化战略布局的深入推进，城投类企业亟需构建科学高效的现代化集团管控体系，通过系统性的内部资源优化重组与管理整合，清晰界定各业务板块的战略定位与发展边界，全面提升外部市场竞争与可持续发展能力，强化内部业务协同与整体作战效能。企业可立足城投资产类型多元、公益性与经营性业务并存的特点，有序构建并完善“集团总部-二级子集团（或专业平台）-业务公司”的三级管控架构，其中集团总部需强化战略引领、资源配置和风险监控的核心职能，实现对关键决策、资本运作、资产运营与价值退出的全过程穿透与精准把控；同时，将业务执行、市场拓展、属地经营等职能合理回归至子公司，推动管控模式从传统粗放式向现代化精细化、专业化、体系化转变，构建“管控有度、赋能到位、运转高效、价值共创”的集团治理新格局。