世界各国的市场准入制度形式多样，正面清单、负面清单、敏感行业管理、安全审查等，如2019年3月欧盟委员会颁布《欧盟外国直接投资审查条例》、2020年欧盟及其成员国外资知识产权安全审查制度、2023年欧盟公布的敏感技术清单。其中，负面清单制度是国际上发达经济体较为广泛采用的投资准入管理模式。我国在与世界经济的发展、融合中探索出市场准入负面清单制度，在全世界范围内属于创举。

我国的市场准入负面清单制度是党中央、国务院作出的重大决策部署，通过清单方式明确列出禁止和限制投资经营的行业、领域、业务，清单以内事项由各级政府依法采取相应管理措施，清单以外不得设置市场准入审批事项，各类市场主体皆可依法平等进入。市场准入负面清单制度的实施，意味着我国在市场准入领域，确立了统一公平的规则体系，各地政府不能再随意设置准入门槛，为市场主体的创业创新提供了更大空间，体现出我国政府管理理念和管理方式的重要转变。

1、市场准入负面清单制度的理论逻辑

市场准入管理制度的形成并非一蹴而就。理论层面上，市场准入管理制度符合经济学与管理学基本原理，应时运而生。

一是市场准入负面清单有力降低交易成本。市场准入负面清单制度通过形成统一的市场准入负面清单，将“剩余决定权”赋予市场主体，避免了事前预判和严苛行政审批以及打破不合理限制和隐性壁垒四项举措，从而提高经济活动的可预期性，降低市场主体信息搜集成本和信息交换成本，使得开放度更高、包容性更强，降低政府执行成本和对市场主体的约束成本，减少信息不对称，提高准入透明度，降低市场主体的议价成本和决策成本。

二是市场准入负面清单有效减少市场失灵。由于外部性、非排他性、信息不对称等因素，仅靠市场机制难以实现资源的最优配置。负面清单制度作为政府宏观调控手段，通过市场准入管理，实施对市场主体进入行为的规则，以实现资源高效配置目标，增进公共福利。同时，市场准入负面清单制度明确政府的职责边界，有效解决政府失灵，要求政府“不得以看得见的手”进行干预。

三是市场准入负面清单有序优化行政规制。市场准入负面清单制度属于一种事前政府规制，是一种典型的现代规制体系，以尊重法治规则标准为制度基础，公开透明、公众参与和可问责的体系机制、重视规制的质量与效能评价，强调将行政权力关进“制度的笼子”行为，为政府划定清晰的权力界限，以较完备规制体系实现“善治”目标。

2、市场准入负面清单制度的历史实践

实践层面上，改革开放以来，伴随着我国社会主义市场经济制度的不断发展，市场准入管理制度持续丰富完善。

阶段一：计划经济到市场经济过渡。20世纪70年代末到80年代后期，我国市场准入管理制度的基本特征是逐步缩小指令性计划范围。恢复对工商企业按照所有制的不同进行登记，允许个体工商户在法律许可的范围内进行生产，使进入市场的主体从仅限于国家和集体所有扩展到授予个体工商企业的准入权。但这一阶段只进行营业登记，没有赋予工商企业民事主体地位。

阶段二：社会主义市场经济体制确立。20世纪80年代后期到90年代中期，是我国市场准入管理制度的形成阶段。我国企业登记开始从营业登记向企业法人登记转变。1992年，以党的十四大决定建立社会主义市场经济体制为标志，市场准入打破了传统计划经济体制下高府集中的管理模式。1993年，《中华人民共和国公司法》颁布，与社会主义市场经济体制相适应的市场准入制度初步形成。

阶段三：市场准入管理制度不断发展。20世纪90年代中期到2012年，加入WTO与国际标准接轨的要求倒逼国内尽快统一市场准入标准。2004年7月，《国务院关于投资体制改革的决定》印发，重新明确了审批、备案、核准三种主要投资管理的使用范围。“市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效”的新型投资管理体制初步建立。

阶段四：新一轮市场准入管理制度改革。2013年，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，大幅减少政府对资源的直接配置”;要求“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入消单之外领域；探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式”；明确通过“负面清单”打造统一的市场准入制度的思路。

（一）市场准入负面清单的内容优化

2018年12月，国家发展改革委、商务部联合印发《市场准入负面清单(2018版)》，清单事项为151项，标志着市场准入负面清单制度在全国全面实施，我国市场准入开启“负面清单”时代。制度全面实施以来，我国先后出台4版负面清单，清单事项由2018年版的151项缩减至2022年版的117项，缩减比例达到23%。具体来看，《市场准入负面清单(2019版）》清单事项缩减至131项，在保证清单稳定性和连续性的基础上，进一步缩减和优化了管理措施，丰富了信息公开内容；《市场准入负面清单(2020版)》清单事项缩减至123项，保持清单体例架构总体稳定，对所列事项措施应放尽放、当改则改、审慎增列；《市场准入负面清单(2022)》清单事项缩减至117项，继续放宽准入限制，依法规范传媒、教育等领域准入要求，完善清单综合监管、防范资本无序扩张等方面制度设计。

（二）负面清单制度的实施机制优化

市场准入负面清单制度是我国首创，国外没有成熟先例可循，在实施过程中也出现了一些新情况、新问题。一是各地落实清单效果参差不齐，尤其是经济欠发达地区观念更新慢、随意性更强、市场准入负面清单实施效果较差。二是各级各类市场准入隐性障碍依然存在，玻璃门、弹簧门形式多样难以全面打破，在不同地区不同领域的形态和表现各不相同。三是针对新模式新业态的准入规则不明确或执行标准不一（如剧本杀、直播电商、社交电商等），监管部门往往会因能力不足、标准不明不敢批，导致企业灰色经营。针对上述情况，我国对完善市场准入负面清单制度作出进一步部署，清单落地实施机制进一步健全。

部署一：以全国版市场准入负面清单为基础，深入推行“全国一张清单”管理模式。严禁各地区各部门自行发布具有市场准入性质的负面清单。按照党中央、国务院要求编制的涉及行业性、领域性、区域性等方面，需要用负面清单管理思路或管理模式出台相关措施的，均需纳入全国统一的市场准入负面清单。

部署二：以特别措施为引领，系统性谋划推动市场准入放宽。制定出台海南自由贸易港、深圳建设中国特色社会主义先行示范区、浦东社会主义现代化引领区、横琴粤澳深度合作区放宽市场准入特别措施。支持湖北等省份开展放宽市场准入试点，以特别措施等试点形式推动市场准入不断放宽。

部署三：以效能评估和违背清单案例归集通报为抓手，全面提升市场准入能力。制定市场准入效能评估标准并开展综合评估。开展违背市场准入清单典型案例归集通报，畅通市场主体对隐性壁垒的意见反馈渠道和处理回应机制，及时发现和清理废除各种违背清单要求的规定和做法。

中大咨询认为，负面清单、特别措施、效能评估和违单案例通报等工作部署共同构成完整的市场准入制度体系：市场准入一张单规制全国统一大市场规则秩序，特别措施试点为全国一张单作压力测试承担“试制度”重任，效能评估为全国一张单提供修正、决策导向，违背清单案例通报制度助力下沉一张单管理理念。几大工作部署相互助推、螺旋上升，构成完整的上升发展闭环，为进一步推进我国治理体系和治理能力现代化提供了重要实践支撑。

接下来，中大咨询将针对市场准入特别举措的城市实践进行剖析，与大家共同分享海南、深圳的探索经验。敬请持续关注！