前 言
2024年4月26日国务院第31次常务会议通过了《国有企业管理人员处分条例》（下文简称《条例》），自2024年9月1日起施行。《条例》出台的背景和目的是什么？具有什么特点？对国有企业管理和改革工作将带来什么影响？
加强国有企业管理人员队伍建设，强化全面监督，是国企改革发展的重要课题。2020年《中华人民共和国公职人员政务处分法》（以下简称《处分法》）出台，明确国有企业管理人员是公职人员；对公职人员的违法行为，规定了由监察机关给予政务处分和由任免机关、单位给予处分的制度机制；明确由国务院及其相关主管部门结合国有企业的实际情况，对国有企业违法的公职人员处分事宜作出具体规定。此次《条例》出台，是为了落实《处分法》相关规定，对散见于各行业领域法律法规文件和企业内部管理制度进行规整，以建立健全国有企业管理人员监督制约机制，统一规范对各级各类国有企业管理人员的处分事宜。
《条例》共有七章五十二条，包括总则、处分的种类和适用、违法行为及其适用处分、处分的程序、复核申诉、法律责任以及附则等。从内容看，《条例》具有适用对象范围广、重视支持国企改革以及注重容错纠错三大特点：
《条例》的适用范围，沿用监察法实施条例对国有企业管理人员的界定。
对于适用企业类型，《条例》适用于所有国有企业类型，即除了通常意义上国资体系的国有企业外，还包括各政府部门、事业单位体系的国有企业，如国家铁路、中国邮政、中国烟草、中国出版集团等国务院直接监管的央企，以及四大国有商业银行、中国电影集团等金融、文化类企业。
对于适用人员类型，涵盖了国有企业各种类型管理岗位类型。其中值得注意的是，按照上述规定，受国资监管机构或者国有股东聘用，在国有独资、国有全资公司、企业以及国有控股、参股公司及其分支机构中任职外部董事或股东代表的公职人员也在适用范围之内。例如，在政府部门、事业单位任职的人员，被国资监管机构、国有股东等聘任为国有控股企业的兼职外部董事，也是属于适用对象人群。
《条例》聚焦国有企业管理易发违纪违法问题，将《公职人员政务处分法》第三章规定的有关违法行为具体化为51项违法情形，并明确相应的处分。对于具体的违法情形，除了针对企业经营管理方面一般情形的违法违纪问题，还专门针对国企改革的相关事项进行重点补充，凸显对国企改革的支持，以下列举了《条例》第三章中与国企改革密切相关的处分情形：
关于落实改革部署的，《条例》第十七条第（二）款，“拒不执行或者变相不执行国有企业改革发展和党的建设有关决策部署”。
关于市场化经营机制的，《条例》第二十条第（一）款和第（二）款，对于超提工资总额或者超发工资、未实行工资总额预算管理等。
关于国资监管的，《条例》第十八条第（四）款，“拒不执行或者变相不执行、拖延执行履行出资人职责的机构、行业管理部门等有关部门依法作出的决定”；《条例》第二十三条第（五）款，“拒不提供有关信息资料或者编制虚假数据信息，致使国有企业绩效评价结果失真”。
关于重大风险防控的，《条例》第二十三条第（三）款，“违反规定，进行关联交易，开展融资性贸易、虚假交易、虚假合资、挂靠经营等活动”；《条例》第二十五条第（三）款，“违反规定，举借或者变相举借地方政府债务”，以及第（五）款，“不履行或者不依法履行安全生产管理职责，导致发生生产安全事故”。
《条例》重视落实“三个区分开来”，坚持严管和厚爱相结合，重点从处分适用、处分程序、处分问责等方面，保护管理人员的合法权益，激励干部敢于担当、积极作为。
处分适用方面，《条例》第十一条第（七）款，“属于推进国有企业改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误错误”，可以从轻或者减轻给予处分，以落实“三个区分开来”。
处分程序方面，严格规范处分程序以及复核申诉、纠正纠偏等制度，对于发现国有企业管理人员因依法履行职责遭受不实举报、诬告陷害、侮辱诽谤，造成不良影响的，任免机关、单位应当按照规定及时澄清事实，恢复名誉，消除不良影响，以保障相关人员合法权益。
处分问责方面，通过明确任免机关、单位及其工作人员在国有企业管理人员处分工作中的责任追究机制，尤其重点强调加强“相关单位或者个人利用举报等方式歪曲捏造事实，诬告陷害国有企业管理人员”等情形的责任追究，维护相关人员合法权益。
《条例》通过明确国有企业管理人员违法违纪的处理情形，从约束的角度加强对干部全方位管理和经常性监督，为打造忠诚干净担当的国有企业管理人员队伍，推动国有企业高质量发展提供有力的法治保障。在有关处分条例约束下，将对企业改革发展模式带来深远影响。
《条例》除了在提升国有企业经营管理规范性方面提供了坚实的法规基础，更重要的是《条例》堵死了国有企业管理人员投机取巧的路子，要求国有企业转变发展模式，在提升企业核心竞争力和经营发展水平方面下真功夫、下大力气，积极推动企业业务转型升级。尤其对于承担政府融资功能的政府融资平台公司，《条例》明确了融资性贸易、举借或者变相举借地方政府债务等处罚情形，这要求该类国有企业的管理人员要积极寻求新发展路径，实现融资平台向正常企业的转变。
《条例》明确对“拒不执行或者擅自改变国有企业党委（组）会、股东（大）会、董事会、职工代表大会等集体依法作出的重大决定”的国有企业管理人员，可给予以警告、记过或者记大过，情节严重的，予以降级或者撤职等处分，为完善国有企业公司治理体制机制提供了有力的支持。
与此同时，《条例》把国资监管机构或国有股东聘用的外部董事也纳入了适用范围，对于约束外部董事履职具有重要支撑作用。以往国资监管机构或国有股东对外部董事的最重要的约束举措是限制进入，其约束力度有限。《条例》实施后，外部董事的履职也可以采用行政处分的方式进行约束，其约束力度会明显提升。
《条例》明确了对于超提工资总额或者超发工资、未实行工资总额预算管理等情形属于行政处分的情形，要求国有企业管理人员加快构建规范的工资总额决定机制，有助于企业加快健全市场化经营机制。工资总额决定机制改革是国有企业市场化经营机制建设的核心环节，是完善国有企业激励约束机制的重点工作。十八大以来，为了激发国有企业工作人员活力，中央已经出台了多个文件政策，对于重点企业、重点人员、重点任务等实施工资总额单列的政策工具十分丰富。《条例》关于工资总额的规定，有助于企业落实中央关于工资总额改革的相关规定，确保薪酬分配向重点企业、重点人员、重点任务倾斜，确保管理人员考核评价的刚性兑付，避免出现隐性“大锅饭”或薪酬待遇“只增不减”的情形。
《条例》明确了“国家对违法的金融、文化国有企业管理人员追究责任另有规定的，同时适用”，意味着中央对于国有企业改革的相关政策要求将陆续在金融、文化类国有企业展开。鉴于上述两类企业的发展情况存在差异，其改革导向存在一定不同。
对于金融类国有企业，该类企业的市场化程度很高，其改革方向主要以规范发展为主，包括强化出资人监管、合理规范薪酬待遇水平、加强重大风险防控等。
对于文化类国有企业，该类企业的市场化程度相对较低，其改革方向以推进市场化发展为主，其中加快完善公司法人治理结构，建立健全工资总额决定机制，健全市场化经营机制，坚持党管干部原则与发挥市场机制相结合，激发企业经营活力将是改革重点。
优秀管理人员队伍是国有企业高质量发展的重要保障，《条例》出台，聚焦国有企业经营管理易发多发违纪违法问题，明确底线红线，推进标本兼治、系统治理，为打造打造忠诚干净担当的国有企业管理人员队伍提供保障，同时也进一步引导国有企业必须朝着高质量发展的方向，持续深化自身改革，为全面实现中国式现代化贡献国企力量。