高位谋划,政策引领,全面数字化时代到来 | 2019-2022年国家数字化政策发展

引 言

在数字时代背景下,激活数据要素潜能,推进网络强国建设,加快建设数字经济、数字社会、数字政府、数字生态,以数字化转型驱动生产方式、生活方式和治理方式的变革,加快数字化发展,推进数字中国建设已成为新时代发展的重要主题。

数字化发展相关政策文件是数字化工作开展的主要依据和指引方向,中大咨询将从2019-2022年国家数字化发展政策入手,在系统梳理数字化政策发展历程中变化的基础上,揭示数字中国建设下的数字化政策体系架构,并具体分析国家层面数字化关键政策的核心聚焦点

 

一、阶段推进,数字中国建设全面提速

01 探索起步阶段(2015年之前)

20世纪末,国际上地球数字化建设运动倡导“数字地球”,提出运用GPS、网络技术、虚拟现实等数字技术,对地球进行全面数字化、信息化。“数字中国”最初是由20世纪末国际上地球数字化建设运动倡导“数字地球”概念演变而来,研究对象是作为地球资源一部分的中国自然资源,开展中国地球资源数字化。

从2000年开始,中国共有10多个省市启动了各地的地理资源信息化工作,开始论证建设“数字区域”相关工程,全力加强地理与空间信息基础设施建设,先后出台了“数字北京”、“数字福建”、“数字湖南”、“数字山西”、“数字广东”等。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央放眼未来、顺应大势,作出建设数字中国的战略决策。2015年12月,习近平总书记在第二届世界互联网大会开幕式上首次正式公开提出“数字中国”建设的倡议,标志着数字中国从探索起步阶段向全面建设部署阶段迈进。


02 全面建设阶段(2016-2018年)

2016年12月,国务院正式出台《“十三五”国家信息化规划》,提出了“数字中国”的具体发展目标。2017年10月18日,党的十九大报告正式提出建设“数字中国”的战略构想。2017年12月8日,习近平总书记在主持中共中央政治局第二次集体学习时再次强调,要“加快建设数字中国,更好服务我国经济社会发展和人民生活改善”。2018年,党的十九大描绘了对建设科技强国、质量强国、航天强国、网络强国、交通强国、数字中国、智慧社会作出战略部署。同年4月,首届“数字中国”建设峰会在福建福州成功共举办,标志着“数字中国”建设已经进入全面发展期。


03 全面加速阶段(2019-2022年)

2019年5月,第二届“数字中国”建设峰会聚焦“以信息化培育新动能,用新动能推动新发展,以新发展创造新辉煌”的主题,提出紧紧抓住新一轮科技革命有利时机,把握中国发展的重要战略机遇期,切实把互联网技术创新的后发优势、技术应用的领先优势和大市场优势转化为数字经济的发展优势,开启“数字中国”建设新征程。

2020年10月29日,党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》正式将“加快数字化发展”,建设“数字中国”写入其中,这标志着数字化发展成为国家明确的政策重点方向。同时这个时期将“数字中国”迅速纳入党和国家的各种战略规划中,“数字中国”建设进入全面加速期,我国已进入了一个数字化发展的新时代。

在这一阶段数字中国内涵和领域逐步丰富,彻底跳出“数字地球”的局限,从最初“以遥感卫星图像为主要的技术分析手段管理中国”,过渡到“数字经济、数字社会、数字政府、数字生态”等多主题、多领域的赋能建设。为深入了解身处全面发展时期的企业政府,本篇聚焦数字化政策的全面加速阶段,以“数字化”为关键词检索,筛选其中与我国数字化发展相关的关键政策,系统性梳理了截止2022年3月国务院和国务院各部门发布的68个数字化相关规划、意见、方案等文件,详见表1。

归纳总结发现,我国数字化政策呈现三大特征

一是数量逐年增多,2021年“十四五”规划纲要等纲领性文件出台后,迎来数字化发展政策的高峰,体现出国家对于数字化建设的重视程度不断提高,也为其充分创造了有利发展环境。

二是性质类型多样,涵盖规划、方案、意见、计划、指南、通知、标准、办法等多种类型,其中规划、方案、意见三类政策占据政策文本的绝大多数,说明国家对数字化发展指引以顶层设计为主,并自上而下对数字化工作给予引导。

三是制定主体多元,以国务院和工信部为主要政策发布主体单位,还涉及交通运输部、自然资源部、农业农村部、发改委、住房和城乡建设部、民政部、财政部等多部门,其中国务院从战略层面制定发展规划并对当前形势关键工作作出深远部署,工信部聚焦工业和信息技术产业,制定与自身发展相匹配的发展规划并积极推动工业和信息业的深入融合。

 2019-2022年我国数字化发展政策关键节点时间表(1),中大咨询整理

 2019-2022年我国数字化发展政策关键节点时间表(2),中大咨询整理

表1 2019-2022年我国数字化发展政策关键节点时间表

 

二、主题鲜明,数字化政策全面引领

在“数字化发展”全面加速发展阶段,《“十四五”规划纲要》《“十四五”国家信息化规划》两大纲领性文件的先后出台以及《数字中国发展报告(2020年)》的发布,从宏观层面为数字中国数字化建设体系提供了依据,详见图1。

其中,《“十四五”规划纲要》作为纲领性文件引导性提出加快数字经济、数字社会、数字政府、数字生态四大内容建设并对其作出具体部署安排;《“十四五”国家信息化规划》围绕数字基础设施体系、数据要素资源体系、数字生产力的创新发展体系、数字产业体系、产业数字化转型体系、数字社会治理体系、数字政府服务体系、数字民生保障体系、数字领域国际合作体系、数字化发展治理体系十大体系具体部署了十大重大任务和重点工程。

《数字中国发展报告(2020年)》从数字化能力、数字经济发展动能、数字政府治理效能、数字社会共建共治共享、数字惠民服务成效、数字治理健康有序以及数字领域国际合作不断深化七大方面阐述了2020年数字中国建设取得的新进展和新成效。综合分析三个文件的数字化建设内容,将内涵相同和相似项进行合并归类,可以发现,我国数字化发展政策主要聚焦数字经济、数字社会、数字政府和数字生态4大主题领域。

高位谋划,政策引领,全面数字化时代到来 | 2019-2022年国家数字化政策发展

图 1  三大纲领性政策数字化建设内容划分

基于“十四五”规划纲对数字经济、数字社会、数字政府、数字生态四大内容建设作出的部署安排,以及《“十四五”数字经济发展规划》《“十四五”推进国家政务信息化规划》等专项文件,可以进一步将数字化政策划分为14个细分板块,因此最终形成“三大引领、四项聚焦、十四项支撑”的数字化政策体系架构(见图2),共助数字化发展,共筑数字中国。


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图 2  数字化发展政策体系

 

三、多维突破,核心观点重点聚焦

01 数字经济

▶ 顶层设计指引,标准分类保障支撑

2017年中国政府工作报告首次提出“数字经济”,要求“促进数字经济加快成长,让企业广泛收益、群众普遍受惠”。“十四五”时期,我国数字经济转向深化应用、规范发展、普惠共享的新阶段。

《“十四五”数字经济发展规划》部署了大力推进产业数字化转型、加快推动数字产业化、有效拓展数字经济国际合作等八大重点任务,以及5G信息网络基础设施优化升级等十一个专项工程。

此外,为满足各级党委、政府和社会各界对数字经济的统计需求,《数字经济及其核心产业统计分类(2021)》科学界定数字经济及其核心产业统计范围,全面统计数字经济发展规模、速度、结构。

▶ 产业数字化,一二三产多领域发力

数字经济发展以产业数字化转型为主攻方向之一,涉及农业、建材工业、工业互联网、工业大数据、物联网、金融、保险业等产业的数字化转型发展行动计划。

农业方面,《数字农业农村发展规划(2019—2024年)》《“十四五”全国农业农村信息化发展规划》等文件提出了全国农业农村信息化工作的总体要求、重点任务和保障措施,为实现乡村全面振兴提供有力支撑。

二产方面,《“十四五”信息化和工业化深度融合发展规划》从战略层面为两化融合提供指引方向,提出培育融合发展“七个模式”、探索“六大行业领域”融合路径、夯实“四大基础”、激发“四类企业”活力、培育“一个跨界融合生态”。

《“十四五”智能制造发展规划》提出深入实施智能制造工程,着力提升创新能力、供给能力、支撑能力和应用水平,加快构建智能制造发展生态,持续推进制造业数字化转型、网络化协同、智能化变革。

《建材工业智能制造数字转型行动计划(2021-2023年)》从信息化基础支撑建设、关键共性技术、重点领域示范引领和推广应用三个方面提出具体举措。

《工业互联网创新发展行动计划(2021-2023年)》《关于工业大数据发展的指导意见》为工业与互联网、大数据等信息化产业融合提出具体行动计划。

三产方面,《关于银行业保险业数字化转型的指导意见》从数字化战略规划与组织流程建设、业务经营管理数字化、数据能力建设、科技能力建设、风险防范、组织保障和监督管理方面给出指导。

《金融科技发展规划(2022-2025年)》明确金融数字化转型的总体思路、发展目标、重点任务和实施保障。

▶ 数字产业化,新兴数字产业加速培育

数字产业化瞄准传感器、量子信息、网络通信、集成电路、关键软件、大数据、人工智能、区块链、新材料等战略性前瞻性领域,增强关键技术,提升核心产业竞争力,加快培育数字产业新业态新模式。

《“十四五”信息通信行业发展规划》《“十四五”大数据产业发展规划》《“十四五”软件和信息技术服务业发展规划》等从宏观战略层面为信息通信、大数据、软件信息技术等数字化产业提供指引。

《关于加快推动区块链技术应用和产业发展的指导意见》《物联网新型基础设施建设三年行动计划(2021—2023年)》等从实施操作层面为区块链、物联网和云计算等数字创新技术的发展提供实施意见。

▶ 企业数字化,分类助推企业数字赋能

《关于加快推进国有企业数字化转型工作的通知》提出国有企业需充分发挥国有经济主导作用,引领和带动我国经济在转型变革中占据国际竞争制高点,为国企提供产品创新数字化、生产运营智能化、用户服务敏捷化、产业体系生态化四大转型方向,重点打造制造类、能源类、建筑类、服务类四类企业数字化转型示范样板。

国务院国资委、工信部签署《关于加快推进中央企业两化融合和数字化转型战略合作协议》,共同推动中央企业加快信息化工业化融合和数字化转型,促进数字技术与实体经济深度融合。

《2022年国资央企生产经营改革发展和党建工作》明确指出要系统推进数字化转型,加快推动现代产业体系建设,切实增强产业链供应链韧性和竞争力。

《国有企业改革三年行动方案2020-2022年》指出推动中央企业更多地投资像5G、工业互联网、人工智能、数据中心等新型基础设施建设。

《关于中央企业加快建设世界一流财务管理体系的指导意见》提出完善智能前瞻的财务数智体系,统筹制定全集团财务数字化转型规划,完善制度体系、组织体系和管控体系,建立智慧、敏捷、系统、深入、前瞻的数字化、智能化财务。

针对中小微企业数字化发展,《关于推进“上云用数赋智”行动,培育新经济发展实施方案》提出打造数字化企业、构建数字化产业链、培育数字化生态,形成产业链上下游和跨行业融合的数字化生态体系。

《中小企业数字化赋能专项行动方案》提出集聚一批面向中小企业的数字化服务商,培育推广一批符合中小企业需求的数字化平台、系统解决方案、产品和服务。

 

02 数字社会

▶ 聚焦公共服务,智慧交通政策加码

公共服务围绕教育、医疗、养老、抚幼、就业、文体、助残等重点领域,推动数字化服务普惠应用,持续提升群众获得感。《“十四五”城乡社区服务体系建设规划》提出加快社区服务数字化建设,构筑美好数字服务新场景,具体包括开发社区协商议事、政务服务办理、网上服务项目应用等,大力发展社区电子商务,鼓励社会资本投资建设智慧社区。

“十四五”时期是加快建设交通强国,构建国家综合立体交通网的关键时期,智慧交通出台系列政策。《数字交通发展规划纲要》提出要加强交通运输信息化向数字化、网络化、智能化转型。

《交通强国建设纲要》出台,确定了以构建安全、便捷、高效、绿色、经济的现代化综合交通体系为长期目标。

《交通运输领域新型基础设施建设行动方案(2021—2025年)》出炉,行动方案以推动交通运输高质量发展为主题,以加快建设交通强国为总目标,进一步强调了建设数字化、网络化、智能化的交通新基建等重点工程。

《数字交通“十四五”发展规划》提出建成“一脑、五网、两体系”的发展格局。

▶ 聚焦乡村,乡村治理和公共服务信息化水平提升

农业农村部先后出台《数字乡村发展战略纲要》《数字农业农村发展规划(2019—2025年)》《数字乡村建设指南1.0、《数字乡村发展行动计划(2022-2025年)》《“十四五”全国农业农村信息化发展规划》一系列文件,全面推动现代信息技术与农业农村各领域各环节深度融合,统筹推进智慧农业和数字乡村建设,促进农业全产业链数字化转型,提升乡村治理和公共服务信息化水平制,建立涉农信息普惠服务机制,推动乡村管理服务数字化。

▶ 聚焦城市,助力智慧城市服务能力提升

为增强中小城市网络基础设施承载和服务能力,《关于促进云网融合,加快中小城市信息基础设施建设的通知》提出建立多层次、体系化的算力供给体系,提升公众用户端到端网络访问体验,有效满足企业数字化转型所需的低时延、大带宽、本地计算、安全承载、降本增效等需求,助力区域经济社会高质量发展。

《城市信息模型(CIM)基础平台技术导则》打造智慧城市的三维数字底座,推动城市物理空间数字化和各领域数据融合、技术融合、业务融合。

▶ 聚焦生活,美好数字生活新图景构筑

从购物消费、居家生活、旅游休闲、交通出行等各类生活场景推动数字化,打造智慧共享、和睦共治的新型数字生活。

《关于加快发展数字家庭,提高居住品质的指导意见》指出数字家庭是以住宅为载体,利用物联网、云计算、大数据、移动通信、人工智能等新一代信息技术,实现系统平台、家居产品的互联互通,满足用户信息获取和使用的数字化家庭生活服务系统。

《提升全民数字素养与技能行动纲要》提出拓展全民数字生活、数字学习、数字工作、数字创新四大场景,增强人力资本积累,拓展人口质量红利,厚植创新发展新优势,为全面建设社会主义现代化国家提供强大的数字动力支撑和坚实的人力资源基础。

 

03 数字政府

▶ 公共数据开放共享,技术、管理同助力

公共数据开放已成为我国发展大数据的重要战略举措之一,为了进一步促进公共数据开放工作提质增效、服务数字经济发展,相关政策持续出台。

一是数字技术平台支撑方面,《实景三维中国建设技术大纲(2021版)》《自然资源三维立体时空数据库建设总体方案》等文件提出建设数字技术平台保障公共数据共享开放。

二是管理规范标准支撑方面,《数据安全法》旨在建立工作协调机制,加强对数据安全工作的统筹,进一步完善保障政务数据安全方面的规定。

《政务数据开放共享-第1部分:总则》《政务数据开放共享-第2部分:基本要求》《政务数据开放共享-第3部分:开放程度评价》三项国家标准发布,从数据资源、平台设施、应用成效、管理制度和安全保障等几个方面对公共数据开放进行了规范。

此外,行业数据共享方面也在持续推进,《交通运输政务数据共享管理办法》规范了交通运输政务数据共享,支撑了跨部门、跨层级、跨区域交通运输政务数据共享工作,加快交通运输数字政府建设。

▶ 政务信息化,一体化政务服务和监管效能提升

国家政务信息化被纳入十四五规划,提出深度开发利用政务大数据,发展壮大融合创新大平台,统筹建设协同治理大系统,政务信息化建设总体迈入以数据赋能、协同治理、智慧决策、优质服务为主要特征的融慧治理新阶段。

《全国一体化政务服务平台移动端建设指南》要求进一步加强和规范全国一体化政务服务平台移动端建设,“应接尽接”、“应上尽上”,推动更多政务服务事项网上办、掌上办。

民政部、自然资源部等多个部委推出信息化建设方案,《“十四五”民政信息化发展规划》提出深化“互联网+民政服务”,将数字技术广泛应用于民政领域治理和服务,构建民政信息资源“一张图”。

《自然资源部信息化建设总体方案》提出建设自然资源“一张网”、“一张图”、“一个平台”,构建自然资源调查监测评价、自然资源监管决策、“互联网+自然资源政务服务”三大应用体系。

 

04 数字生态

▶ 数字基础设施升级,支撑经济社会政府数字转型

《“十四五”国家信息化规划》提出适度超前部署下一代智能设施体系,包括建设泛在智能的网络连接设施、云网融合的新型算力设施、物联数通的新型感知基础设施以及前沿信息基础设施。

在建设泛在智能的网络连接设施方面,加快5G商用网络规模建设与应用创新,《5G应用“扬帆”行动计划》提出着力打通5G应用创新链、产业链、供应链,协同推动技术融合、产业融合、数据融合、标准融合,打造5G融合应用新产品、新业态、新模式,为经济社会各领域的数字转型、智能升级、融合创新提供坚实支撑。

《贯彻落实碳达峰碳中和目标要求推动数据中心和5G等新型基础设施绿色高质量发展实施方案》提出有序推动以数据中心、5G为代表的新型基础设施绿色高质量发展,发挥其“一业带百业”作用,助力实现碳达峰碳中和目标。

在新型算力设施方面,发改委同多部委联合下,在京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝、内蒙古、贵州、甘肃、宁夏等8地启动建设国家算力枢纽节点,规划了10个国家数据中心集群。至此,全国一体化大数据中心体系完成总体布局设计,“东数西算”工程正式全面启动。

《新型数据中心发展三年行动计划(2021-2023)》《全国一体化大数据中心协同创新体系算力枢纽实施方案》等文件推动数据中心合理布局、供需平衡、绿色集约和互联互通,构建数据中心、云计算、大数据一体化的新型算力网络体系,促进数据要素流通应用,实现数据中心绿色高质量发展。

在物联数通的新型感知基础设施方面,《物联网新型基础设施建设三年行动计划(2021—2023年)》打造系统完备、高效实用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系,推进物联网新型基础设施建设,充分发挥物联网在推动数字经济发展、赋能传统产业转型升级。

▶ 数据要素资源体系建立,激发数字经济新动能

数据资源作为数字经济的关键要素,对我国经济高质量发展的重要作用日益凸显。《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出加快培育数据要素市场,包括推进政府数据开放共享,提升社会数据资源价值,加强数据资源整合和安全保护。

《要素市场化配置综合改革试点总体方案》指出探索建立数据要素流通规则,加强资源环境市场制度建设,健全要素市场治理,进一步发挥要素协同配置效应。国务院印发的《关于“十四五”数字经济发展规划的通知》提出数据要素是数字经济深化发展的核心引擎,明确提出初步建立数据要素市场体系等发展目标。

▶ 网络安全保护强化,构建法律法规政策环境

《网络安全产业高质量发展三年行动计划(2021-2023年)(征求意见稿)》提出提升中小企业、重点行业和关键行业基础设施网络安全防护水平,信息安全关键核心技术实现突破,加快新兴技术与信息安全的融合创新,增强信息安全产品和服务创新能力,初步形成具有信息安全生态引领能力的领航企业的目标。

《关键信息基础设施安全保护条例》强化了运营者的安全管理主体责任,确立了监督管理体制,对《网络安全法》确立的关键信息基础设施安全保护制度的细化完善,助力构建多方尽责、共同协作的关键信息基础设施安全防护体系,更好地应对网络安全风险挑战。

《网络安全审查办法》将网络平台运营者开展数据处理活动影响或者可能影响国家安全等情形纳入网络安全审查,进一步确保了关键信息基础设施供应链安全。数据安全作为网络安全的重点,在政策法规方面进行进一步规范。

《中华人民共和国数据安全法》以规范数据处理活动,保障数据安全,促进数据开发利用,保护个人、组织的合法权益,维护国家主权、安全和发展利益。

《工业和信息化领域数据安全管理办法(试行)》规范和保障了工业和信息化领域的数据处理活动和数据安全。

▶ 数字化规范标准建立健全,为科学发展提供依据

《国家标准化发展纲要》出实施新产业标准化领航工程;推动平台经济、共享经济标准化建设,支撑数字经济发展等。

《“十四五”推动高质量发展的国家标准体系建设规划》提出提升信息化支撑能力等重点任务,以完善的标准体系赋能数字化发展。

此外,《物联网基础安全标准体系建设指南(2021版)》、《金融标准化“十四五”发展规划》在物联网、金融行业数字安全等方面规范了管理标准。

 

四、启示

数字经济日益蓬勃发展,国家系列数字化政策为经济、社会、政治、生态等全方位数字化发展提供了指引。各类企业作为数字经济发展的主体,应敏锐抓住数字化发展机遇,以数字化探求发展路径的转型升级,国有企业作为国民经济发展的中坚力量,更应发挥带头作用,成为数字化改革创新的主力军和先行者。对于政府而言,政府数字化转型成为引领我国国家治理体系现代化先导力量,需以充分激发数据价值,加快推动政务信息化,牵引和带动治理体系的数字化协同,进而撬动数字经济和数字社会的全面发展。


参考文献

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[2] 习近平出席第二届世界互联网大会开幕式并发表主旨演讲[N]. 人民日报, 2015-12-17.

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[4] 习近平谈治国理政[M]. 北京: 外交出版社, 2020.

[5] 习近平. 审时度势精心谋划超前布局力争主动实施国家大数据战略加快建设数字中国[N]. 人民日报.

[6] 习近平. 以信息化培育新动能用新动能推动新发展以新发展创造新辉煌[N]. 人民日报.

[7] 中央网络安全和信息化委员会办公室. 第二届数字中中国建设峰会[EB/OL].[2022-04-22].http://www.cac.gov.cn/2019zt/dejszzg/index.htm#page2.

[8] 黄欣荣, 潘欧文. “数字中国”的由来、发展与未来[J]. 北京航空航天大学学报(社会科学版), 2021, 34(04): 99-106.