摘要: 文章分析了自然垄断产业国有企业垄断经营的弊端及其原因, 结合我国自然垄断产业的组织管理状况, 提出了对自然垄断产业改革应进行市场化改革。
关键词: 自然垄断; 国有企业; 弊端; 改革
第二次世界大战后到20世纪70年代, 世界各国都把电信、铁路、电力、民航、城市燃气和自来水产业看做是自然垄断产业, 政府通常把这些服务的供给责任分配给国有企业, 由国有企业采取纵向一体化垄断经营, 但国有企业一体化垄断经营的弊端日益凸现, 许多国家已经或正在实施公用事业产业的重大改革计划。从世界范围来看, 自20 世纪80 年代开始, 民营化、放松管制和产业重组已经成为提高公用事业产业和其他自然垄断产业绩效的标准“处方”。
传统的自然垄断理论认为, 自然垄断产业主要是指具有显著规模经济的产业, 即随着生产规模的扩大, 企业产品或者服务的平均成本出现持续下降的趋势, 这时某种产品全部由一家垄断企业提供, 社会成本最小, 资源的配置最优, 也就是说, 在自然垄断领域, 市场竞争将导致低效率, 甚至产生“毁灭性竞争”, 损害公众利益, 在这些产业领域内的市场竞争是不稳定的和破坏性的, 因而不适宜利用市场竞争机制。具体来讲, 这些产业包括城镇自来水、城镇燃气、邮政、铁路系统等网络型公共设施, 因此需要政府对具有自然垄断特征的产业进行市场准入方面的管制, 只允许一家或者少数企业在产业内拥有“经营特权”从事垄断性的生产经营活动。
市场竞争机制之所以不能在自然垄断产业中发挥作用, 一是由于自然垄断产业的技术经济特征; 二是由于这些产业的外部性。如果由私有企业提供产品, 则垄断经营的私有企业拥有市场势力, 因追求利润最大化, 侵害消费者的利益, 而且追求利润最大化的私有厂商, 不会自动去实现自然垄断产业的普遍服务义务。由此可见, 自然垄断产业市场失灵的根本原因是生产者的自身利益与社会利益不一致, 因此如果改变企业所有权, 变私人所有者为政府所有, 由政府组织生产经营, 政府的生产决策者就会以社会利益为目标, 产量就会达到社会福利最大化的产出水平上, 即这种治理方式假定:“政府是消费者利益的忠实代表, 虽然政府拥有的企业具有控制市场的能力, 但不会为追求利润最大化而损害社会利益”。
政府垄断经营治理模式的最普遍形式是由国有企业集中计划式的经营模式。即政府统一制定自来水等基础设施产业的发展计划, 出资建设基础设施项目, 项目建成后由政府拥有的国有企业负责经营, 是一种高度政企合一的政府垄断管理体制。但是这种管理体制存在着政府信息不充分和政府对国有企业监管的多重委托—代理关系。在这种多层委托—代理关系中, 信息的不对称产生了道德风险和逆向选择问题。从理论上分析, 政府对国有企业不能实施有效的监督, 也不能提高足够的激励, 是一种低效率的管理体制, 产生了“政府失灵”。
1. 政府信息不充分导致效率损失。从资源配置和满足市场需求的角度来分析, 政府垄断经营管理模式优势的发挥, 依赖于一个信息完全的计划, 这个计划应能够反映决定基础设施生产和需求的各种因素及其发展变化的情况。首先, 制定这样一个计划需要政府掌握完备的信息, 包括掌握现有资源的所有情况, 每一种产品所有可能的生产技术, 每一个消费者的偏好等, 并且政府对这些信息的掌握必须是动态的, 及时反映每一个因素的变化。由于现实经济生活中资源、产品数量繁杂, 技术复杂多变, 消费者的偏好差异等原因, 政府在信息搜寻方面存在着巨大成本, 政府与其他任何个人或机构一样, 几乎不可能掌握完备的信息,因此政府垄断经营造成了计划者的信息缺陷, 而信息缺陷和信息不充分使得政府集中计划式的垄断生产失去了效率基础。从资源配置的效率来分析, 政府信息不充分导致的结果是频繁的重大决策失误和资源的巨大浪费, 从消费者的角度来讲, 政府垄断经营满足不了消费者对城市基础设施服务的需求。
2. 政府目标与社会目标不一致。政府垄断经营的目的是为避免市场竞争活动的弊端, 纠正市场失灵, 其基本假设是:“政府是消费者利益的忠实代表, 由政府垄断经营,政府的生产决策者就会以社会利益为目标, 产量就会达到社会福利最大化的产出水平上”。但是公共选择理论对此假设提出了挑战。公共选择理论认为, 在民主政体国家中,政府由政治家组成, 政治家都被组织于政党之内, 而政党又是各集团利益的代表。政治系统全部由追求自己目标的政党、有组织的集团和谋求私利的官僚所占据。政治家也是经济人, 他们除了代表其政党和集团利益外, 在决策过程中必定有追逐私利的动机。因此获得更多的选票和追求不断的升迁或者获得个人经济上的利益是政治家的目标。政治家的目标有时与社会目标一致, 如为了维护政权的稳定, 政府必须提供满足人们某些最基本的基础设施的需要, 但由于政治家的选票多少和升迁与其最终委托人即选民的利益并没有直接的联系, 因此追求私利的政治家的政治目标更多的时候与社会目标不一致, 政治目标经常会取代社会目标例如, 政治家为追求政绩可能浪费社会资源于社会福利改善无关的项目上去, 造成资源配置的效率损失。
政府垄断经营管理模式使政府利用垄断权力控制价格, 谋求个人或者集团利益, 从而损害公众利益。特别是在集权式的政治体制下, 统治者的利益和意志代表一切, 为维护统治者的利益, 统治者对社会目标的忽视和损害程度更为严重。统治者即使代表人民的利益, 但由于权力的监督、制约机制的缺陷, 人民的利益无从保证。
3. 政府直接从事管理和生产的角色冲突。由于政府直接投资、建设形成的基础设施是公共资产的一部分, 政府对其拥有的国有企业在监督管理上存在严重的角色冲突。一方面政府要负责看管、监护, 防止国有资产的流失, 甚至要保证公共资产一定的投资收益; 另一方面, 政府要代表公众的利益。从公众利益角度出发, 政府又要求国有企业承担政府的普遍服务职能, 实现社会目标。政府在对国有企业的管理上处于两难处境, 需要在国有企业利益和公众利益之间进行平衡。如果政府过度偏重于公众利益目标,往往采取低价政策, 则造成国有企业的收入不能弥补其经营成本, 需要政府的财政补贴投入, 长期的政府财政补贴结果是政府财政的不可维持; 如果政府偏重于国有企业的利益, 则往往会造成基础服务价格的上涨, 基础设施服务价格上涨会带动整体物价的上涨, 引发通货膨胀, 阻碍了地区经济的发展, 损害了的消费者的利益。现实情况往往是: 要么是政府垄断经营, 由于政府和企业的特殊关系, 消费者处于弱势地位, 造成政府和企业之间的合谋, 维护了企业的利益, 政府也获得了由政府垄断产生的垄断租金,损害消费者的利益; 要么是政府制定低价政策, 经营企业亏损后由财政补贴, 长期结果是政府财政难以为继, 基础设施发展水平严重滞后于经济和人民生活发展水平的要求, 造成基础设施服务的巨大缺口。
4. 国有企业存在着严重的低效率和行为扭曲。在政府垄断经营管理体制下, 国有企业也是所有权和经营权分离的企业, 因而也存在着政府与企业经营者之间的委托- 代理关系。但由于监督经营者绩效的职责通常是政府而不是股东, 造成政府对企业的行政干预及企业治理机制的弊端。
首先, 在假定理性的政府是以追求社会福利最大化为目标的前提下, 国有企业的的目标就不是追求利润最大化, 弱化了国有企业的财务约束。国有企业常常承担了稳定社会、保障就业、实现收入再分配等社会性目标和政治性目标, 但由于社会目标和政治目标通常是难于量化衡量的, 为国有企业的经营管理者追求个人利益或集团利益提供了机会。
第二, 政府对国有企业经营管理者的监督是一个多层的委托-代理链条和行政干预体制( 见图1) 。首先, 公众与政治家之间委托代理关系中存在者严重的信息不对称, 代表政府的政治家往往用政治目标取代社会目标; 其次, 政治家与国有企业经营管理者之间又存在着多层委托代理关系。过长的代理链条不仅使得对国有企业经营管理者的激励结构产生扭曲, 而且官僚体制的内部无效率和非效率也会直接导致了国有企业低效率的存在, 特别是在政治市场无效的情况下, 政治家追求私利的行为会扭曲国有企业的经营行为。
第三, 在政府垄断经营体制下, 国有企业没有来自外部环境的竞争压力, 企业没有财务预算的约束, 企业的盈亏都由政府承担, 企业没有降低成本的激励, 反而由于亏损后政府补贴, 企业会产生为谋求小集团利益, 有意无意地骗取政府补贴的激励, 例如企业为追求小集团的利益如雇佣人数、办公条件舒适程度, 休假等条件, 利用亏损额骗取补贴, 产生对策性激励扭曲, 其结果是导致人员膨胀, 资源配置的浪费和企业内部的无效率。
从世界各国的实践来看, 自然垄断产业的政府垄断经营管理模式的缺陷导致了各国基础设施产业供给上严重的效率损失。根据世界银行1994 年的发展报告(WorldBank, 1994c) , 发展中国家每年由于基础设施公共提供的无效率或低效率而造成的潜在储蓄损失至少为550亿美元, 其中由低效率的电力生产、输送和销售而造成的电力成本为300亿美元; 由供水系统管理不善而造成偷漏水所引起的供水成本为40亿美元; 由过度的燃料消耗, 冗员等造成的铁路成本为60亿美元, 由忽视道路维护而造成的道路重建投资为150亿美元。
基础设施由政府垄断经营的弊端导致了20世纪80年代以来世界范围内的基础设施市场化改革的浪潮。世界上各国都逐渐抛弃了由政府直接提供基础设施供应的模式, 通过市场化改革, 打破政府垄断经营, 开放基础服务市场, 转向依靠民间力量发展基础设施产业。至1995 年底,已有86 个国家( 包括发展中国家和发达国家) 将546个基础设施公司实行了私有化改革, 总价值达3 570 亿美元。在其中82 个国家中, 至少由574 个、价值3080 亿美元的私人投资新项目正在实施中。基础设施大约50%的私有化( 将原来的公共所有制改变为私人所有制和70%的私人新投资项目发生在发展中国家, 而以亚洲和拉丁美洲最多。自从世界银行倡导基础设施私有化的1994 年发展报告问世以来, 基础设施的市场化改革的速度明显加快, 其中, 基础设施的私有化趋势更成为世界上各国在基础设施领域的市场化改革手段之一。
新中国成立到20 世纪90 年代中后期, 我国一直把具有自然垄断性质的产业( 如城市自来水、管道燃气、污水处理、邮政、电信、公共交通等经营企业) 作为公益性事业, 实行高度集中的计划经济管理体制。从产业组织管理形式上看, 这些产业的经营企业与政府( 主要是各地方政府的公用事业局、邮政局、电信局、交通局等) 是高度政企合一的关系, 经营企业按行政区划为标准, 实行封闭式的垄断经营。到80 年代以后, 随着我国经济的飞速发展、人民生活水平的快速提高和城市人口的急剧增长, 对这些产业产生了巨大的需求, 传统的政府直接投资和国有企业垄断经营模式造成这些产业供给不足, 企业经营效率低下, 成为我国经济发展的瓶颈因素, 严重影响了经济的发展和人民生活水平的提高。
尽管近年来我国在这些产业的投资也在增长, 如1979年~1998 年, 完成了23 000 亿元的投资, 但总的来说, 这些产业发展严重滞后, 造成基础设施的供给短缺严重, 大大影响了城市综合功能的发挥, 严重制约我国的城市建设和经济发展。依据铁道部建设司的测算, 1993 年、1994 年我国因铁路运力不足而引起的能源紧张导致的产值损失每年为4 000 亿元, 每年减少利税500 亿元。以我国的城市自来水产业为例, 城市供水还没有摆脱缺水的状况。我国的660 多座城市中, 缺水的城市就有300 多个, 在这些城市中, 约有70%的城市缺水是由于供水设施不足, 供水设施维护不善造成的。以北京为例, 在1998 年以后的三年中, 累计缺水5亿立方米~10亿立方米。除城市缺水之外, 城市其他重要基础设施发展也严重滞后于经济发展, 城市环境日趋恶化。我国城市污水集中处理率仅为13.6%, 排水管网的普及率只有60%左右, 大部分污水未经处理直接排放, 造成水环境的污染, 严重影响了居民生活质量; 全国62%的城市大气二氧化硫日平均浓度超过国家三级标准, 其原因是城市气化率低, 集中供气和供热发展缓慢, 城市生活、生产燃料主要依靠煤炭; 我国城市垃圾处理率只有57.3%,其中主要处理方式是填埋, 垃圾无害化处理率仅为6%, 污水和垃圾资源的再生利润率也远低于发达国家水平。
从世界范围来看, 以英国政府1979 年出售英国石油公司为开端, 英国开始了自然垄断产业内以放松管制、民营化和引入竞争为主题的市场化改革, 先后涉及电信、邮政、铁路、城市燃气和自来水等产业, 特别是1989 年以来,英国政府对电信、邮政、铁路、燃气供应和自来水产业实施了较彻底的市场化改革, 在自然垄断产业的民营化供给、产业内竞争的引入、价格和质量管制等方面进行了创造性的探索, 刺激了这些产业的民营投资, 提高了公用事业经营企业的运营效率, 促进了城市环境的改善和经济的发展, 成为自然垄断产业市场化改革的典范。随后, 英国市场化改革取得的成就和做法被西方发达国家和发展中国家纷纷效仿, 在全世界范围内掀起了一股自然垄断产业市场化改革的浪潮。目前在西方经济发达国家和大多数发展中国家, 运用市场力量提供这些产业的产品和服务已经成为一种普遍的制度安排。
我国1978 年的改革开放之后, 整个经济运行体系由计划管理体制逐步向市场竞争机制转变。改革开放二十多年来, 市场竞争机制的充分发挥, 使我国经济建设获得了较块的发展, 城市化水平快速提高, 城市人口的急剧增加和人民生活水平的提高又对这些产业的建设提出了巨大的需求, 这些产业单一的政府直接投资和国有企业垄断经营模式已无法满足和适应城市化发展的要求, 更加剧了短缺和企业经营低效率的矛盾。
改革开放的实践已表明, 我国自然垄断产业也必须突破传统的计划经济观念, 转变旧的投资和经营管理体制,充分借鉴世界各国在自然垄断产业市场化改革方面的经验, 为解决这些产业的供给不足和经营效率低下问题提供新的制度安排。
20 世纪90 年代中期, 我国以电信产业改革为标志, 也开始了自然垄断产业的市场化改革, 但由于改革是渐进式进行的, 受制于传统观念和体制的束缚, 市场化改革进展相当缓慢。在大多数自然垄断产业如城市供排水、城市燃气、集中供热等, 虽然在一定程度上放开了市场, 但依然延续以政府投资和国有企业垄断经营的模式。目前, 我国自然垄断产业市场化改革的效果与西方发达国家甚至发展中国家的改革相比, 还有相当的差距, 还没有建立起规范和完善的市场化供给的有效模式, 自然垄断的各产业内存在的供给不足、规模效益不显著和企业低效率问题并没有找到适合国情的新制度机制来解决, 这不仅严重影响了经济建设的步伐和城市居民生活水平的提高, 更为紧迫的是各产业内经营企业没有建立起自己的竞争优势, 特别是在我国加入WTO 新形式下, 随着基础设施服务市场的开放,国外跨国公司的大举进入, 必将对我国自然垄断领域内的经营企业产生巨大的冲击, 因此, 在自然垄断产业内如何高效配置资源, 提升经营效率, 提升我国自然垄断领域经营企业的竞争力, 为经济建设的高速发展提供基础设施保障就成为我国市场经济建设的新要求, 也是改善居民生活水平, 建立社会主义市场体系和保证经济社会可持续发展的必然要求。
参考文献:
1. 丹尼斯C·缪勒. 公共选择理论. 北京: 中国社会科学出版社, 1999: 342.
2. World Development Report 1994: Infrastructure for Development . New York, Oxf ord University Press .
3. 邓叔莲. 中国基础设施的公共政策. 上海: 上海财经大学出版社, 2003: 30, 32.