前 言
7月31日，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（以下简称《行动计划》），对未来五年推进新型城镇化建设的总体要求、重点任务、政策措施和组织实施等作出部署。《行动计划》提出4项重大行动、19项重点任务及有关政策措施，明确经过5年的努力，农业转移人口落户城市渠道进一步畅通，常住地提供基本公共服务制度进一步健全，常住人口城镇化率提升至接近70%，更好支撑经济社会高质量发展。结合宏观经济数据与案例，中大咨询为您详解此轮新型城镇化重点与要点，与您共同洞见新发展趋势与范式。
图1 常住人口和户籍人口城镇化率对比（单位：%）
数据来源：国家统计局、国家政府网、Wind、中大咨询研究院
图2 分行业城镇职工与农民工2022年收入对比（单位：元）
数据来源：国家统计局、国家政府网、Wind、中大咨询研究院
中国户籍人口城镇化与常住人口城镇化的差距正在拉大，2023年中国常住人口城镇化率为66.18%，但户籍人口城镇化率只有48.3%，意味着有2.5亿“农村务工人员”生活在城市但户籍在农村。而多数城市在就业、置业、医疗、教育，甚至购车等一系列的领域，对非户籍人口均有更严格的约束，在一定程度上导致非户籍人口在收入、财富、生活水平诸多方面处于相对劣势。无论从共同富裕人本逻辑出发还是考虑国民收入整体增长难以短期见效的客观事实，推进农业转移人口市民化都是应有之义。
在此背景下，本次《行动计划》把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化首要任务：以进城农民工及其随迁家属为重点、兼顾城市间流动人口，进一步拓宽城镇落户渠道，努力缩小户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，逐步使未落户常住人口享有均等化城镇基本公共服务，促进农业转移人口加快融入城市。
当前，土地与基础建设对城市发展的功能性逐渐减弱，未来产业发展将作为城镇化发展的重要驱动力。同时，站在当前的债务环境下，只有通过高质量发展产业打通启动融资、带来社会收益、偿还融资的闭环，才能从根源上解决债务问题。结合《行动计划》，我们认为，以产业发展推动新型城镇化的关键路径在于挖掘区域禀赋，对接、集聚优质生产要素。
一、培育特色优势产业集群关键是要解决要素集约化发展的问题
1）依托各地区资源禀赋和产业基础，培育引进具有生态主导力和核心竞争力的产业链“链主”和龙头企业，带动上下游专精特新企业集聚，打造专业优势突出、协作配套紧密的产业集群。
2）引导劳动力丰富和区位便利地区发挥要素成本优势，实施消费品工业“增品种、提品质、创品牌”专项行动，优化升级食品加工、轻工纺织等就业容量大的传统产业集群。
3）引导工业基础良好地区深入实施先进制造业集群发展专项行动，培育新能源、新材料、高端装备、基础软件和工业软件等战略性新兴产业集群。
4）引导资源能源富集地区促进能源化工、大数据等产业集群高端化绿色化发展。省级政府要“一县一策”明确主导产业发展方向和培育要求，引导重大产业项目在潜力地区集群布局。
图3 合肥重大项目招引带来区域发展的良性循环
合肥市蜀山区下辖合肥经济技术开发区、合肥高新技术产业开发区，是产业核心城区和重要的科创基地，随着总投资超100亿元的蔚来入驻以及总投资超2000亿的合肥长鑫的高科技术产值的进一步释放，蜀山区经济与人口提振效果明显。受惠于重点投资项目的还有京东方项目所在地瑶海区，自2009年京东方项目开始投产，2019年满产至今总投资额已超千亿元。
从人口聚焦效应看，2020年，合肥蜀山区和瑶海区均实现人口的显著提升。2020 年，蜀山区较上一年实现43%的人口增长达到187万人；瑶海区2020年实现31%人口增长达到133万人。高新技术产业不仅有较高的成长性能带动整体经济的增长，其乘数效应还能带动服务业及消费行业的发展，最终带来人口聚集和土地价格良性上涨。
图4 2018-2022年合肥及其他重要城市住房价格指数（2013=1000）
图5 2008-2022年合肥及其他主要城市成交土地总价（亿元）
数据来源：Wind，中大咨询研究院整理
更为重要的是，产业链发展和升级为合肥经济未来的发展提供了有力支撑，帮助合肥提升信用资质、改善融资环境、降低融资成本，从而实现债务融资的良性循环。合肥在近3年城投债净发行、专项债分配规模相对高的情况下，发债成本持续走低。
图6 2020年-2023年上半年合肥城投债与新增专项债（亿元）
数据来源：Wind，预警通，中大咨询研究院整理
图7 2021年合肥城投债发债成本持续走低（%）
数据来源：Wind，中大咨询研究院整理
图8 2021年合肥债务率低于大部分可比城市
数据来源：Wind，预中大咨询研究院整理
二、融入区域一体化，对接优质生产要素，享受“溢出红利”
《行动计划》指出超大特大城市要聚焦核心功能定位，有序疏解一般性制造业、区域性物流基地、专业市场等非核心功能，增强全球资源配置、科技创新策源、高端产业引领能力。周边中小城市要发挥比较优势、主动承接功能转移，形成以先进制造为主的产业结构，与超大特大城市开展“总部+基地”、“研发+生产”、“生产+服务”等协作，构建中心至外围梯次分布、链式配套的产业格局。加强都市圈创新链产业链资金链人才链深度融合发展，围绕产业升级主攻方向，共建一批高水平创新联合体、科技成果转化平台和中试孵化基地。
融入长三角，对接优质生产要素，享受“溢出红利”
一是以深化分工和充分竞争为基础，在产业格局中明确定位与比较优势。以集成电路产业为例，长三角集成电路产业梯度较为明显，上海主要供应芯片，其优势在于芯片的生产和封装功能；苏州主要供应液晶面板，无锡主要优势是芯片封装，合肥则以代工组装为主。在此格局下，合肥充分发挥龙头企业引领作用，推动产业链供应链合作以提升自身产业竞争力。2020年6月，合肥长鑫存储、苏州瑞红电子、宁波江丰电子、上海新昇半导体共同签约《长鑫12英寸存储器晶圆制造基地项目业务合作协议》，以提高合肥长鑫的产品能级、提升区域集成电路产业竞争力。
图9 长三角集成电路产业梯队与分工
二是促进技术要素自由流动，探索科技成果跨区域转移。“国内大循环”正在成为最重要的经济叙事。站在全国统一大市场的角度，一座城市有哪些独特的机遇和禀赋可以用起来，让自己被大市场需要、记住和喜欢？这个问题，找到一个答案就是一个巨大机会。而新时期合肥深度融入长三角一体化、探路全国统一大市场靠的也还是科技创新。
合肥市以合肥综合性国家科学中心建设为牵引，强化与上海张江综合性国家科学中心合作，共建合肥先进光源等产学研平台，与沪宁杭嘉共建科创金融改革试验区，携手打造长三角科创共同体。共建长三角G60科创走廊，牵头成立长三角G60科创走廊科技成果转化促进中心及联盟。2023年，合肥主导运行长三角G60科创走廊科技成果转化促进中心，进一步赋能科技与产业融合发展。
图10 长三角集成电路产业协同创新更加频繁
数据来源：智慧芽数据库、中大咨询研究院整理
三、圈层：协调发展，提升潜力地区城镇化水平、培育现代化都市圈
从发展方式来看，此轮新型城镇化强调提升城市群一体化发展和都市圈同城化发展水平，促进大中小城市和小城镇协调发展，形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局。未来城市和城市群的边界会逐步向外延伸，中心城市的带动作用会显著加强。
从区域来看，以冀中南、皖北、鲁西南、豫东南、湘西南、粤西、川东等城镇化潜力较大的集中片区为重点，兼顾其他城镇化率低且人口规模大的县（市、区）。
从载体来看，县城作为乡村振兴与新型城镇化的衔接点，不仅将为中心城市进行产业转移、疏解人口压力提供空间，还将发挥统筹作用带动农村的发展，引导农业人口就近转换，改善乡村和生态资源碎片化配置的低效问题。由此可见，在此轮城镇化建设中，县城需要的并非是简单地加大基础设施建设，而是需要基于“产城人”战略综合发展产业、基础设施、公共服务。
以人为核心的新型城镇化，始终还是需要通过良好的基础设施来吸引人才和承载人口，只是在建设的方向上存在结构性差异。存量视角下，城市更新还意味着城市生态、城市功能的完善，包括城市规模、空间结构、人口密度等规划，防洪排涝能力等。老旧小区保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造等传统基建仍有必要。除此之外，智能交通、智能电网等新基建将成为未来新型城镇化的重要一环。
同时，《行动计划》指出要推动同质低效产业园区整合升级，构建高水平专业化产业服务支撑平台。建立健全以亩均效益为重要考量的产业园区综合考核评价体系，将评价结果作为扩区、调区、升级的重要依据。”由此可见，产业载体与配套基建的建设也不再是“大干快上”的盲目扩张，如何应用新模式新业态突破同质化竞争将成为园区建设与运营的重要经营考量。
增量视角下，无论是出于对共同富裕、圈层平衡发展的考量还是在稳增长宏观目标调控下，城乡基础设施互联互通都有望进一步推动，城镇公共服务设施发展与建设将进一步向县城、农村下沉，道路建设、电网建设、屋顶光伏等基建项目将同时具备确定性与时效性。