前 言
为了做精做深“双百行动”“科改示范行动”，打造更多基层改革样板和尖兵，近期中央出台了《关于支持鼓励“科改企业”“双百企业”进一步加大改革创新力度有关事项的通知》（简称“科改”“双百”十二条，以下称“十二条”）。“十二条”对“科改”“双百”企业改革发展提出哪些新方向、提供了哪些新政策工具，与去年《国资委关于支持鼓励“科改示范企业”进一步加大改革创新力度有关事项的通知》（简称“科改”十条，下文称“十条”）有哪些异同，本文将进行全面解读。
国务院国资委在2023年启动新一轮国企改革深化提升行动，其中做精做深“双百行动”“科改示范行动”，打造更多基层改革样板和尖兵、配合落实国家重大区域战略，是新一轮国企改革的重点工作。“十二条”是国务院国资委启动新一轮国企改革后，专门针对“科改企业”“双百企业”改革出台的专项政策文件，其目的是为“科改企业”“双百企业”落实新一轮国企改革深化提升行动提供更有力和丰富的政策工具。因此，与“科改”十条相比，“科改”“双百”十二条的政策导向从科技创新和市场化的双轮驱动，进一步深化到科技创新、产业控制和安全支撑三大维度，在企业授权、科技研发、公司治理、选人用人、科技成果转化、资本运营、薪酬待遇等方面承接了《新一轮国企改革深化提升行动方案》（简称《方案》）的总体部署和要求，并着重新增职务科技成果赋权改革、首台套研制与应用激励、发展战略性新兴产业等表述，意在“科改企业”“双百企业”中开展改革先行先试，形成示范经验进行推广。
为了全面解读“科改”“双百”十二条，下文将从企业授权、创新方向、公司治理、选人用人、成果转化、薪酬机制、资本运营、容错免责、营造环境等方面对“科改”“双百”十二条与“科改”十条进行对比，并结合《方案》内容，进行详细分析。
“科改”“双百”十二条把加大企业授权力度的支持政策放在十二条支持政策的首位，体现了加强企业自主决策授权力度对于“科改企业”“双百企业”发展的重要性。“科改”“双百”企业所处行业一般是市场快速变化的竞争性行业，尤其对于主业属于高科技领域和战略新兴产业领域的企业，行业与技术快速发展，企业具有高度市场敏感性才能跟上行业发展步伐。
在具体的政策内容上，“科改”“双百”十二条体现了《方案》“完善权责清单管理，动态优化授权事项”总体部署，增加了“一企一策研究制定、定期评估并动态优化授权放权清单”的内容，同时为了提升决策效率，还专门增加了“建立‘科改企业’‘双百企业’重要审批事项‘绿色通道’和限时办结机制”的表述，意味着未来涉及“科改企业”“双百企业”的重要决策事项会特事特批，决策效率大大提高。
表1 “科改”“双百”十二条与“科改”十条在企业授权方面政策对比
“科改”“双百”十二条 | 一、各中央企业和地方国资委要进一步夯实“科改企业”“双百企业”独立市场主体地位，一企一策研究制定、定期评估并动态优化授权放权清单，建立“科改企业”“双百企业”重要审批事项“绿色通道”和限时办结机制。 |
“科改”十条 | 二、各中央企业和地方国资委要指导推动“科改示范企业“结合企业实际，在董事会规范运行的基础上，积极探索落实重点职权的有效途径和方式。进一步加大对“科改示范企业”在创新发展规划、科技成果作价投资、科研项目管理、技术引进、科技人才引进、核心关键人才薪酬管理、科技创新专项激励等方面的授权放权力度，鼓励＂－企一策“实施差异化、科学化、精准化授权放权，充分发挥“科改示范企业“创新主体作用。 |
内容差别 | “科改十二条”落实《方案》“完善权责清单管理，动态优化授权事项”总体部署，相比于“科改十条”，新增了“一企一策研究制定、定期评估并动态优化授权放权清单”和“建立‘科改企业’‘双百企业’重要审批事项“绿色通道”和限时办结机制”两方面表述 |
积极承担发展战略性新兴产业，加强应用基础研究科技攻关和成果转化等重点任务是强国有企业核心功能和核心竞争力的重要方向，“科改企业”“双百企业”是国有企业中的表率，需要在相关工作中发挥带头表率作用。这一部分是“科改”“双百”十二条与“科改”十条差异较大的部分。
“科改”十条在遵循市场化的导向下，并未对科技研发方向提出具体要求，“科改”“双百”十二条则承接了《方案》“更大力度布局前瞻性战略性新兴产业”、“鼓励中央企业提高基础研究和前沿技术研究投入的比重”的总体部署，提出了对“科改企业”“双百企业”科技研发方向的要求。这意味着战略新兴产业发展状况，以及基础研究和前沿技术研究的投入情况将成为“科改企业”“双百企业”评价的重要内容。
表2 “科改”“双百”十二条与“科改”十条在创新方向方面政策对比
“科改”“双百”十二条 | 二、各中央企业和地方国资委要指导“科改企业”“双百企业”在落实国有企业改革深化提升行动中走在前，做表率，积极承担发展战略性新兴产业，加强应用基础研究科技攻关和成果转化等重点任务。中央企业要在所属“科改企业”“双百企业”优先落实推动中央企业加强应用基础研究、科技攻关和成果转化以及加快发展战略性新兴产业等相关激励保障政策:地方国资委要支持鼓励本系统科改企业”“双百企业”参照落实 |
“科改”十条 | —— |
内容差别 | “科改十条”未提及科技研发方向相关内容，“科改十二条”则承接《方案》“更大力度布局前瞻性战略性新兴产业”、“鼓励中央企业提高基础研究和前沿技术研究投入的比重”的总体部署，将战略性新兴产业、基础研究领域明确为“科改企业”“双百企业”的科研主攻方向 |
公司治理一直以来是国企改革的重要环节，完善公司治理机制是提升国有企业决策机制的重要保障。从具体文件表述看，“科改”“双百”十二条是在“科改”十条完善董事会结构的基础上，落实《方案》的要求，重点强化外部董事评价考核和激励约束机制，并提出了“加强专职外部董事与企业现职领导人员双向交流机制”的表述。强化考核评价和完善激励约束机制是保障外部董事发挥作用的重要手段。“专职外部董事与企业现职领导人员双向交流机制”的提出一方面有望进一步拓宽国有企业选人用人的通道，给予履职能力优异，熟悉公司经营情况的专职外部董事转现职领导的机会；另一方面意在引导外部董事认真履职、勤勉尽责，以专职化促进专业化、专责化。
表3 “科改”“双百”十二条与“科改”十条在公司治理方面政策对比
“科改”“双百”十二条 | 三、各中央企业和地方国资委要指导“科改企业”“双百企业”加快提升公司治理水平，在董事会中合理搭配专兼职外部董事，建立加强专职外部董事与企业现职领导人员双向交流机制，健全多维度、系统性的外部董事评价和激励约束机制，显著提升外部董事专业素质和覆职能力，增强董事会整体功能。在此基础上,分批分类依法落实“科改企业”“双百企业”董事会各项职权，实质性落实中长期发展决策权、经理层成员业绩考核权、经理层成员薪酬管理权、职工工资分配管理权、重大财务事项管理权等5项职权 |
“科改”十条 | 一、各中央企业和地方国资委要指导支持“科改示范企业“加快完善公司治理，优化董事会成员结构，在外部董事（独立董事）中合理配备或推荐科研工作经历丰富、与企业主业关联度较高的科技领军人才，并明确负责科技创新工作的董事会专门委员会，为董事会科技创新相关重大决策提供建议和支撑。 |
内容差别 | “科改”十条着重在董事会组成与外部董事资格上提出要求；“科改”“双百”十二条在此基础上，承接《方案》的整体部署，进一步强化外部董事的评价考核，并提出“加强专职外部董事与企业现职领导人员双向交流机制”这一表述 |
完善选人用人机制是激发国有企业活力的关键举措。“科改”“双百”十二条和“科改”十条各自有两条政策是关于这一方面的表述，反映了选人用人的重要性。
“科改”“双百”十二条和“科改”十条对于人才选拔的工作侧重点存在较大差异。“科改”十条的政策导向提升科技人才的选拔力度，为企业发展提供更为充足的人才支撑，并把人才选拔作为强化科技人才激励的手段之一。“科改十二条”则承接《方案》落实新型责任制的要求，全面推行管理人员竞争上岗、末等调整和不胜任退出相关制度，侧重点在于实现“优胜劣汰”，在“科改”十条基础上，强化评价、约束和退出的力度。
此外，“科改十二条”延续“科改十条”政策导向，继续强调推动中央企业特殊紧缺科技和技能骨干人才延迟退休，试点延迟退休很大机会成为“科改企业”“双百企业”未来改革的重点方向。
表4 “科改”“双百”十二条与“科改”十条在选人用人方面政策对比
“科改”“双百”十二条 | 四、各中央企业和地方国资委要指导“科改企业”“双百企业”进一步提升经理层成员任期制和契约化管理工作质量，率先参照经理层成员任期制和契约化管理方式落实各级管理人员经营管理责任。“科改企业”“双百企业”要更大力度推行管理人员竞争上岗、末等调整和不胜任退出制度，2024 年底前原则上应当实现本级及各级子企业全覆盖 八、各中央企业要指导具备条件的所属“科改企业双百企业”，率先落实关于试行开展中央企业特殊紧缺科技和技能骨干人才延迟退休工作有关政策，进一步发挥科技和技能骨于人才推动关键核心技术攻关的重要作用。获批延迟退休的人员在延迟退休劳动关系存续期间，可以按有关规定参加企业各类中长期激励计划 |
“科改”十条 | 三、各中央企业和地方国资委要指导支持“科改示范企业”开展科技项目立项和组织管理方式改革，鼓励对符合条件的科技创新项目普遍推行“揭榜挂帅”机制。进一步拓宽科技人员的职业发展通道，科技人员的职业序列最高职级和待遇水平可以等同或高于企业高级管理人员。对在自主创新、科技成果转化等方面作出突出贡献的优秀科技人才，可以打破学历、任职年限、岗位职级等资格限制，优先在科研序列内破格任用或提拔 四、支持鼓励“科改示范企业”按照有关规定，结合自身发展和科技创新需要，按照从严掌握、从严审批的原则，采用退休返聘或延迟退休等方式，使达到退休年龄界限的科技骨干能够继续参与重大工程立项、重要政策制定、教育培训、技术咨询等专业工作 |
内容差别 | “科改”十条主要侧重在如何提拔科技人才，以强化对科技人才的激励作用；“科改十二条”则承接《方案》落实新型责任制的要求，侧重点在于实现“优胜劣汰”，在“科改”十条基础上，强化评价、约束和退出的力度。 “科改”“双百”十二条延续“科改十条”政策导向，继续强调推动中央企业特殊紧缺科技和技能骨干人才延迟退休 |
提升科技成果转化效率是近年来我国构建创新型国家的关键方向，因此关于科技成果转化体制机制改革将是“科改企业”“双百企业”改革的重中之重。“科改”“双百”十二条与“科改”十条各有两条政策是关于科技成果转化。
“科改”十条针对科技成果转化的政策主要围绕完善国资监管模式和收益分享机制这两个国企改革较为敏感的领域展开，目的为“科改企业”推进科技成果转化创造条件。“科改”“双百”十二条在承接《方案》的基础上，进一步明确了科技成果转化可采用的有效做法，为“科改企业”“双百企业”提升科技成果转化效率指明了方向：一是通过优先推动“科改企业”“双百企业”国有企业职务科技成果赋权改革，提升科研人员创新能动性，增强对国有企业科研人才的吸引力；二是通过将首台(套)装备等纳入经营业绩考核，引导“科改企业”“双百企业”加大对尖端、高质量科技成果转化的重视力度。
表5 “科改”“双百”十二条与“科改”十条在成果转化方面政策对比
“科改”“双百”十二条 | 五、支持鼓励承担关键核心技术攻关、打造原创技术策源地。培育现代产业链链长科技创新核心能力以及开展战略性新兴产业和未来产业关键科技创新研究的中央企业所属“科改企业”“双百企业”优先纳入国有企业职务科技成果赋权改革试点 六、鼓励各中央企业和地方国资委在对“科改企业“双百企业”的经营业绩考核中，将首台(套)装备、首批次材料、首版次软件应用情况等纳入特殊事项清单，予以加分奖励。同时，要落实合规尽责前提下的过失宽容政策，合理界定并适当豁免有关企业及负责人在首台 (套 )装备、首批次材料、首版次软件应用过程中非主观故意的管理、经济、安全等责任 |
“科改”十条 | 八、各中央企业和地方国资委要支持“科改示范企业”大力实施科技成果转化，对“科改示范企业”的科技骨干，如确有必要持有子企业股权的，可以报经中央企业或地方一级企业集团公司批准后实施，并报同级国有资产监管机构备案。其中，“科改示范企业”为地方一级企业的，应报经同级国资监管机构批准后实施 九、各中央企业和各地国资委要指导“科改示范企业”规范实施科技成果转让、许可或者作价投资，建立健全登记确权、评估定价、转让交易等无形资产流转制度、程序和交易方式。“科改示范企业”在本集团公司外部实施科技成果转让、许可或者作价投资的，或者过程中引入非国有资本作为交易方或合作方的，原则上应当开展无形资产价值评估，将评估结果报集团公司履行备案程序，并在此基础上确定成果转化价值。对于前沿技术、涉密技术等评估确有难度的，报经集团公司批准后，可以采取市场询价或其他合理方式确定价值。“科改示范企业”在本集团公司外部实施科技成果转让或者作价投资的，可在省级及以上人民政府或国家有关部门批准设立的产权交易机构、知识产权和科技成果产权交易机构，通过挂牌交易、拍卖、招投标、动态报价等方式，公开征集交易方或合作方;实施科技成果许可，以及在本集团公司内部实施科技成果转让或者作价投资的，可以采取协议方式，成果转化方案应在集团公司一定范围内进行公示 |
内容差别 | “科改”十条针对科技成果转化的表述侧重点在于从国资监管体制机制和转化收益分享两方面为科技成果转化创造条件。 “科改”“双百”十二条承接《方案》的基础上，新增“优先纳入国有企业职务科技成果赋权改革试点”和“对‘科改企业’‘双百企业’的经营业绩考核中，将首台(套)装备、首批次材料、首版次软件应用情况等纳入特殊事项清单，予以加分奖励”的表述 |
薪酬机制是吸引高端人才、激发高端人才积极性的物质条件，也是推动国有企业市场化改革的重要方面。“科改”十条遵循市场化改革的导向，已经对“科改企业”“双百企业”的工资总额管理机制进行较为完善的规定，研发投入按利润加回、工资总额周期制管理、特定人才薪酬与奖励单列等。
“科改”“双百”十二条承接《新一轮国企改革深化提升行动方案》“完善具有市场竞争优势的核心关键人才薪酬制度”总体部署，相比于“科改十条”，新增“支持‘科改企业’‘“双百企业’探索对国际高端科技人才、市场紧缺科技人才和高度技能人才实行协议工资、项目工资等市场化薪酬制度”、“通过‘双聘制’、人才租赁等多种合同协议形式柔性引才用才”等表述，更加聚焦尖端科研人才的薪酬待遇改革，并给出柔性引才用才的协议形式参考方案，鼓励开展柔性引才用才。
表6 “科改”“双百”十二条与“科改”十条在薪酬机制方面政策对比
“科改”“双百”十二条 | 七、各中央企业和地方国资委要指导“科改企业”“双百企业”建立健全有利于创新创造的灵活用人机制，优化调整人才结构。支持“科改企业”“双百企业”探索对国际高端科技人才、市场紧缺科技人才和高度技能人才实行协议工资、项目工资等市场化薪酬制度。支持鼓励“科改企业”“双百企业”与高等学校、科研院所、外部企业等单位在科研项目合作、创新联合体组建、科技成果转化等工作中，通过“双聘制”、人才租赁等多种合同协议形式柔性引才用才 |
“科改”十条 | 五、各中央企业和地方国资委要按照分级分类管理的原则，对“科改示范企业”实施更加灵活高效的工资总额管理方式。支持鼓励在核定“科改示范企业”与经济效益联动的工资总额时，探索将当前新增的研发投入按一定比例视同利润予以加回;对商业一类“科改示范企业”及法人治理结构健全、三项制度改革到位、收入分配管理规范的商业二类“科改示范企业”，实行工资总额预算备案制管理，并结合功能定位和行业特点，探索实行差异化的工资总额决定和增长机制;对行业周期性特征明显、经济效益年度间波动较大或者存在其他特殊情况的“科改示范企业”，鼓励实施工资总额预算周期制管理，周期原则上不超过3年，周期内工资总额增长应当符合工资与效益联动的有关要求 六、根据关于系统推进中央企业科技创新激励保障机制建设的意见有关精神，对“科改示范企业”承担国家重大项目、关键核心技术攻关任务、打造原创技术策源地、设立国家级创新平台、吸引保留高层次人才及科技骨干、实施科技成果转化分红激励等所需工资总额，在与经济效益联动的工资总额预算内解决有困难的，可以实施单列管理，不列入集团公司工资总额预算基数，不与集团公司经济效益指标挂钩 |
内容差别 | “科改十条”已对“科改企业”“双百企业”的工资总额管理机制进行了明确，此次““科改”“双百”十二条更加聚焦尖端科研人才的薪酬待遇改革，并给出柔性引才用才的协议形式参考方案，鼓励开展柔性引才用才 |
推动产业、技术、资本相互促进、良性互动是国家“十四五”规划推动资本市场改革的重要工作任务。党的二十大报告提出，加快创新型国家建设，需要推动产业链、创新链、资金链、人才链四链融合。提升“科改企业”“双百企业”资本运营能力，通过资本市场助力“科改企业”“双百企业”提升核心竞争力是国有企业落实国家战略的重要举措。遵循上述导向，“科改”“双百”十二条承接《方案》“支持符合条件的上市公司分拆上市”要求，强调“科改企业”“双百企业”应积极对接资本市场，运用分拆上市等方式补强资金实力。可以预期，推动“科改企业”“双百企业”上市，将成为评价“科改”“双百”改革成效的重要方面。
表7 “科改”“双百”十二条与“科改”十条在资本运营方面政策对比
“科改”“双百”十二条 | 九、各中央企业和地方国资委要支持“科改企业”“双百企业”加强上市资源培育储备，推动一批科技创新实力强、市场前景好的企业积极对接资本市场，支持符合条件的上市公司分拆上市。重点推动“科改企业”“双百企业中的上市公司加强环境、社会和公司治理建设，争做综合改革表率 |
“科改”十条 | —— |
内容差别 | “科改十条”未提及资本运营相关内容，“科改”“双百”十二条则承接《方案》“支持符合条件的上市公司分拆上市”要求，强调“科改企业”“双百企业”应积极对接资本市场，运用分拆上市等方式补强资金实力 |
创新是对未知领域的尝试，失败的可能性高，为了去除创新者的后顾之忧，建立容错免责机制十分重要。“科改”十条在容错免责方面的政策主要明确了原则性内容，具有指导意义，不过在实际操作过程中仍具有一定模糊地方。“科改”“双百”十二条在“科改十条”基础上，进一步细化明确了容错纠错机制的适用对象以及应对方式，使得“科改企业”“双百企业”落实容错免责机制更具有可信性。
表8 “科改”“双百”十二条与“科改”十条在容错免责方面政策对比
“科改”“双百”十二条 | 十、各中央企业和地方国资委要指导“科改企业”“双百企业”全面落实“三个区分开来”要求，制定鼓励探索创新和保护企业家精神的具体制度。在依法依规、勤勉尽责、未谋取不正当利益的前提下，对未达到预期的探索性强、风险高的科研项目，可正常结项:对未实现立项目标但有价值、有实效的科研探索，甚至只证明了“此路不通的科学探索，应当予以肯定: 对相关企业负责人和创新项目负责人，可以免除追究其技术路线选择、科技成果定价等创新决策失误责任 |
“科改”十条 | 十、各中央企业和各地国资委要指导支持“科改示范企业”制定鼓励创新、宽容失败的尽职合规免责事项清单，对程序合规的关键核心技术攻关投入、前瞻性战略性产业投资、科技成果转化等产生的正常损失，特别是按照既定技术路线，客观上存在较大风险的探索性实验，按商业原则公平判断是非，以较长周期客观综合评价功过。在坚持和加强党的全面领导、保证正确改革方向、防止国有资产流失的前提下，支持鼓励“科改示范企业”结合实际推行更为灵活、更具创新性的改革举措，为国有科技型企业深化市场化改革和提升自主创新能力闯出新路 |
内容差别 | “科改”“双百”十二条对“未达到预期的探索性强、风险高的科研项目”与“未实现立项目标但有价值、有实效的科研探索项目”两类情形所使用的容错方式进行了分别明确 |
“科改”十条在营造环境方面没有提出具体的政策内容，“科改”“双百”十二条则从考核评价和协同监督两方面提出具体内容。考核评价方面，通过提出重点激励，一方面加大集团对“科改企业”“双百企业”的支持力度，另一方面以激励促进科改、双百企业改革积极性，激发改革活力。协同监督方面，通过构建监督协同机制，有效提升“科改企业”“双百企业”的内部监管效率，强化合规性管理，防范出现重大监管漏洞，为“科改企业”“双百企业”落实改革，保驾护航。
表9 “科改”“双百”十二条与“科改”十条在营造环境方面政策对比
“科改”“双百”十二条 | 十一、支持鼓励各中央企业和地方国资委在相关专项奖励、荣誉表彰、扶持资金支持等工作中，对改革创新成效显著、考核评估成绩优异的“科改企业”“双百企业予以优先考虑、重点激励 十二、各中央企业和地方国资委要指导“科改企业”“双百企业”创新监督工作机制和方式方法，建立高效顺畅的监督协同机制，加大对科技人才聘用、研发费用投入、科技成果转化等环节的监督检查 |
“科改”十条 | —— |
内容差别 | “科改”“双百”十二条明确提出对改革创新成效显著、考核评估成绩优异的“科改企业”“双百企业”予以重点激励 承接《新一轮国企改革深化提升行动方案》“普遍形成协同高效的大监督模式”总体部署，重点强调“科改企业”“双百企业”应“创新监督工作机制和方式方法，建立高效顺畅的监督协同机制” |
“科改”“双百”十二条出台是国务院国资委推动新一轮国企改革深化提升相关举措在“科改企业”“双百企业”中先行先试的重要体现，相关内容反映了国务院国资委在新一轮国企改革导向下，对“科改企业”“双百企业”发展要求的转变，既为“科改企业”“双百企业”的未来改革发展提供更丰富有力的政策工具，也将成为“科改企业”“双百企业”发展评价的重要依据。