根据《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》的相关表述，地方政府隐性债务是指地方政府在法定债务预算之外，直接或间接以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务。2022年以来，财政部已经分别于2022年5月、7月以及2023年11月连续三次通报隐性债务问责案例。从通报的累计24起典型案例来看，问责案由聚焦于新增隐债、化债不实。具体看，新增隐债则主要指违规垫资（具体操作有国企垫资、银行垫资和欠付工程款）和违规融资（具体操作有超预算直接融资、政府提供担保、抵押公益性资产），而化债不实主要包括借新还旧、直接删除等。透过24起典型案例的发生时间、认定、处罚与涉及的业务操作，我们将识别隐债监管的趋势，并顺着趋势判断政企业务模式发生的关键变化。

1.监管覆盖范围更广

从处罚对象来看，2023年11月发布的隐债问责案例首次通报了2起金融机构帮助地方政府新增隐债的案例。处罚对象将金融机构涵盖进来，意味着未来债务管控将是对债务人和债权人的全面管控，这也将能够更为有效的管控债务风险和无序扩张。

2.“垫资”或将被持续收紧

隐债通报的“垫资”案例涉及两个主要特征：一是承担公益性项目，二是项目收益来自土地出让金。城投平台往往承担一级土地整理开发、基础设施建设等城市综合开发业务，而地方政府以土地收益偿付企业开发成本及适当收益。以土地开发整理为例，城投与政府签订委托代建协议并按照工程进度从政府处取得回款，但在此过程中城投不可避免会产生一定的资金垫付，如若垫付时间长、资金规模大，则委托代建模式又异化为政府购买、BT等模式，形成新增隐债。

透过24起典型案例,我们可以发现2022年财政部通报主要以违规融资增加隐债为主，2023年的通报以违规垫资新增隐债为主。这也表明新增隐债越来越难，后果可能也越来越严重，各类“垫资”行为的可操作空间将持续收窄。

3.严控新增是底线，问责突显示范与警示效应

政策对于严控新增隐债的底线是一以贯之的，本次问责仍在2018年以来的隐债监管框架下，体现出“始终严控新增”的要求，但从处罚力度来看，站在现在这个节点来看2023年的隐债问责案例则更突显示范与警示效应。具体来看，2023年通报的隐债问责案例没有相关领导被行政撤职，主要以做书面检查、通报、批评教育、诫勉、警告、记过为主。而2022年两次问责均有行政撤职，指向违法违规融资行为，处罚力度更重。

城投能否再从事公益属性的基建项目？能。禁止新增隐债并不意味着禁止政府向城投付费，更不意味着切断政府和城投的正常业务合作。考察城投承担公益性项目建设是否合规的关键点在于看政府如何向城投付费。

那城投平台如何在以合理的、不新增隐债的方式开展政府业务？政府如何向城投进行合理的付费？从实际落地的案例来看，一方面，政府需要统筹区域资源资产，优化重组、做实做强少数几家城投平台，出清低效资源，并通过注资、补贴的形式向头部平台企业集中资源，以此承担公益性项目建设任务。另一方面，城投平台也需要找准自身定位，合规先行，向委托-代理的原始模式回归，在合规框架范围内承担公益性项目建设，政府通过委托代建、补助、注资等方式进行付费。例如，某城投平台落实政企分开，厘清与管委会的资产、债务关系，重点推动政府债务和公益性资产归位，厘清与管委会的经济关系，建立市场化的代建管理与土地整理业务发展模式。

2.展望：还能做什么？
站在现在这个时间点，项目建设开展方式以及对应的政策监管与之前有何不同？政企业务模式将有何关键变化？
不管是从监管的视角出发，还是从债务风险与企业经营的视角出发，在未来，举债都更强调对应有真实回报的项目。尽管未来城投还能从事公益属性的基建项目，但受限于公益项目的属性，项目投资回报率仍旧是十分有限的。长期来看，只有通过高质量发展产业打通启动融资、带来社会收益、偿还融资的闭环，才能从根源上解决债务问题。对于地方政府来说，探索如何发展好产业才是化解债务问题的关键，而对于城投平台来说，如何在服务政府、服务市场和服务区域中找到“交集”才是行稳致远的关键。