二十大后国有金融企业改革的四个重点方向

前言

党的二十大报告提出深化金融体制改革、加强和完善现代金融监管的战略举措。加强和完善现代金融监管的重要环节之一是推动国有金融企业改革。此外，2020年印发的国家“十四五”规划纲要也提出了深化国有商业银行改革的要求。可以预期党的二十大后，持续推进国有金融企业改革是党和国家的重点工作。本文立足对党的二十大报告及近期重点政策的跟踪，结合国有金融企业改革现状，研判二十大后国有金融企业的改革趋势。

国有金融企业改革现状与存在问题

根据国家相关文件规定，国有金融企业是指国家通过出资或投资关系、协议、其他安排，能够实际支配金融的企业，包括独资、全资、绝对控股、实际控制等情形。国有金融企业主要包括依法设立的获得金融业务许可证的各类金融企业，主权财富基金、金融控股公司、金融投资运营公司以及金融基础设施等实质性开展金融业务的其他企业或机构等。

从出资人监管视角，国有金融企业主要分为两类。一类是属于国资系统的国有金融企业，即由国资监管机构及其监管企业履行出资人或股东职责的国有金融企业，这类企业属于我们通常提到的国有企业范畴；另外一类是指由其他政府部门（通常是财政部门）履行出资人或股东职责的国有金融机构，这类企业通常不属于我们通常提到的国有企业的范畴，中央和地方关于国资国企改革的相关的文件都会对这类企业和文化类企业进行特别说明。

以中央企业为例，上述第一类国有金融企业对应的是国务院国资委所监管的98家央企所控制的金融企业，第二类国有金融企业对应的是财政部管理的金融企业，包括四大国有保险公司、五大国有商业银行等。

图1 中央企业出资人监管架构

1995年我国开启金融体制改革后，我国金融机构主要采取行业监管的模式，例如1995年我国相继出台《中国人民银行法》《商业银行法》《保险法》《证券法》等一系列法律，把银行、证监、保险三个监管部门从人民银行分离出来，形成对金融机构的分业监管。2018年，国家整合银监会和保监会，成立银保监会，形成对银行、保险的混业监管。

由于国有金融企业是采取行业监管，其改革是纳入我国金融体制改革范畴，而没有纳入国资国企改革范畴。因此，十八大以来这一轮国资国企的深化改革主要在国资系统内的国有企业进行，并未对国有金融企业进行覆盖，导致国有金融企业的改革相对滞后于国资系统国有企业改革进程。尤其在国有金融资产国资监管体制、企业法人治理结构、工资决定机制、加强党的领导等重点领域，在出资人线条的相关体制机制存在空白。

国有金融企业是我国金融机构主体，而且金融风险具有传染性，微观层面金融企业的稳健经营会影响到我国整体金融环境的稳定，深化国有金融企业改革，是深化我国金融体制改革的重要环节，对于我国经济发展和金融稳定具有重要意义。

二十大后国有金融企业改革的主要方向

党的十九大后，中央陆续印发了多个国有金融企业改革的相关政策文件，包括《中共中央国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》《国务院办公厅关于印发〈国有金融资本出资人职责暂行规定〉的通知》《财政部关于规范国有金融机构资产转让有关事项的通知》等，持续推动国有金融企业改革。立足二十大报告精神，根据相关文件内容，参照国有企业的改革思路，我们认为二十大后国有金融企业改革的主要方向主要有：

▌ 方向一：完善国资监管体制

完善国资监管体制机制是强化国有金融企业出资人或股东监管的顶层环节。由于我国金融企业主要采取行业监管，因此与国资系统相比，国有金融机构的出资人监管的相对薄弱。针对这一问题，2019年国务院办公厅出印发了《国有金融资本出资人职责暂行规定》（简称《规定》），明确了财政部和地方财政部门分别代表国务院和地方政府履行国有金融企业的出资人职责。

从该文件的要求看，针对国有金融企业的授权经营机制（含重大事项决策），国有金融资本经营绩效考核，重要企业管理人员的选拔、任免、考核和管理，金融国有资产股权变动与资产转让，国有金融企业的内外监督体系建设，以及违法违规经营投资责任追究等将是完善国有金融企业国资监管体制机制的重点环节。

此外，由于该文件要求地方政府应授权财政部门履行国有金融机构出资人的职责，因此原来由国资机构及其监管企业出资的国有金融机构需要划归财政部门下，国资机构监管体系与财政部门监管体系的衔接也将是重点关注环节。

▌ 方向二：完善法人治理结构建设

2021年中国银保监会印发了《银行保险机构公司治理准则》（简称《准则》），从行业线条对金融企业的法人治理结构做出了明确规定，重点从股权结构、组织架构、职责边界、发展战略、职业道德准则、风险管理与内部控制、信息披露机制、激励约束机制、利益相关者保护机制、社会责任意识等明确金融机构法人治理结构建设与完善的要求。从出资人线条，即国有企业属性出发，除了上述行业性要求，其改革重点还包括：

加强党的领导。党的二十大报告明确提出了推进金融企业在完善公司治理中加强党的领导，而《准则》也要求国有银行保险机构要将党的领导融入公司治理各个环节，持续探索和完善中国特色现代金融企业制度，其重点举措包括将党建工作要求写入公司章程、党委会与企业领导层“双向进入、交叉任职”、企业重大事项党组织前置讨论等。

落实董事会职权。董事会虚设是国有企业的常见问题，落实董事会职权是国有企业完善法人治理结构的关键环节。《规定》提出了国有出资人应通过公司法人治理机制事实对国有金融机构的监管，落实和维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利。同时，结合2021年《公司法（修订）征求意见稿》，董事会及董事任期制度改革也将是法人治理结构重点完善的内容。

经理层任期制和契约化管理，以及职业经理人制度。目前多数国有金融机构的选人用人的市场化程度不高，事实上《准则》也明确提出了鼓励银行保险机构采用市场化选聘机制，以公开、透明的方式选聘高级管理人员。实施经理层任期契约化管理和职业经理人制度，是国有企业完善市场化选人用人，优化公司法人治理结构的重要手段，这将是国有金融企业完善法人治理结构的重点方向。

▌ 方向三：规范与改革薪酬体制

对于一般国有企业来说，薪酬和工资体制改革的重点方向是提升薪酬和工资机制的市场化程度，强化薪酬对员工的激励作用，打破企业大锅饭，适当拉开距离，实现多劳多得，进一步推动工资收入分配进一步加大向科研人员、一线员工、基层员工的倾斜力度。而对于金融国有企业来说，其改革方向则是规范薪酬分配和相关激励机制，从今年财政部印发的《关于进一步加强国有金融企业财务管理的通知》（简称《通知》）看，合理控制岗位分配级差，科学调节过高分配，建立健全薪酬分配递延支付和追责追薪机制，提升内部薪酬分配透明度、规范度等是国有金融机构薪酬改革的重点内容，其改革导向刚好与国企的导向相反。

此外，参照国有企业工资总额决定机制改革模式，金融国有企业的工资总额决定机制也将是改革重点。事实上，近年财政部相继出台《国有金融企业工资决定机制改革实施办法》（财金〔2019〕121号）、《国有金融企业工资决定机制实施细则》（财金函〔2020〕4号）、《关于进一步做好国有金融企业工资总额管理有关问题的补充通知》（财金函〔2020〕22号）等文件，以推动国有金融企业工资总额决定机制的改革。2020年河南省财政厅出台《河南省地方国有金融企业工资总额管理办法》，以及2022年甘肃省财政厅出台《甘肃省国有金融企业工资总额管理实施办法（试行）》等，均是针对国有金融企业工资总额管理的地方性文件，反映了这一改革趋势。

▌ 方向四：完善风险管控机制

强化国有企业风险管控能力一直是国有企业改革和管理提升的重点方向。对于金融国有企业，由于金融风险的传染性强，其对风险管控提出了更高要求。事实上，国家针对金融国有企业的风险管控也是针对金融风险传染性展开的，主要表现为两方面：

一是推动国有金融企业纳入财政体系监管。这一改革方向在前文的国资监管体制中提到，其目的主要是在出资监管视角，实现金融与实业分类，避免金融风险向实业领域扩散。

二是加强金融控股企业的管控。金融控股企业（简称金控企业）是指控股两家及以上金融机构的企业。金控企业是国资系统中国有企业发展和控股金融业务的主要形式，由于是实业类企业控股金融企业，因此十分容易导致金融风险向实业领域扩散，而且金控企业是属于实业类企业纳入国资监管体系，行业监管相对较弱。为此，2020年人民银行出台了《金融控股公司监督管理试行办法》，要求把大型金控企业纳入人民银行的监管范围，以强化行业监管。今年，人民银行已经就《金融控股公司关联交易管理办法》进行意见征求，预期不久将正式出台，以加强金融企业的关联交易监管。