“十三五”时期及以前，我国高速公路发展以打通关键枢纽、网联重要节点为主，路网规模快速增长，地方高速公路投资集团作为区域交通基础设施建设管理的主力，采取建运一体化模式，对高速公路建设、运输保障发挥了积极作用。在高速公路建设进入补短板阶段，以及疫情常态化背景下，高速公路投资主体不断多元发展和精细运营，而集约化经营成为行业重要选择。浙江、四川、江苏、云南等地，首先在路域广告、服务区等资产经营，以及建设养护等领域进行集中化经营。

进入“十三五”期末和“十四五”期初，浙江、广东、陕西、吉林等省级高速公路投资集团开始探索在运营收费、稽查、监控指挥、清障救援、机电养护等高速公路运营的核心领域进行集中运营，为我们提供了借鉴经验。同时，在高速公路集中运营为大趋势背景下，地方高速公路投资集团还需关注路径选择、人员优化、管理机制等方面可能存在的潜在风险。

▶ 01 背景：高速公路路网集中运营的动机在哪

1.路网规模持续增加，管理难度不断加大。我国交通基础设施建设快速推进，公路网规模持续增加，取得了显著成绩，2020年底全国公路总里程达到519万公里，密度48.92公里/百平方公里，是2000年的3倍；全国高速公路通车里程达到16.1万公里，是2000年的10倍。随着路网覆盖范围的持续拓展，以及司乘对出行服务的需求演变，高速公路管理运营面临着新挑战，对地方高速公路投资集团运营管理质量提出了新要求。

2.盈利能力持续减弱，精耕细作要求凸显。从各地交通基础设施规划以及建设实际情况来看，我国高速公路路网不断往偏远地区、断头路段进行延伸覆盖，地质环境复杂，部分路段单位投资强度达到2亿元/公里；加之疫情期间全国高速公路暂免收费、宏观经济增速放缓、客运量持续下滑、减免费政策推进等因素影响，高速公路收入增长乏力，以2020年为例，全国高速公路通行费收入下滑或超18%，路企盈利能力持续下降，对高速公路精细化运营，通过精耕细作，提质增效的需求愈发强烈。

3.分散管理制约明显，集中运营凸显价值。在“十三五”时期以前，我国高速公路以建运一体化模式为主，即投资集团组建项目/路段投资公司，作为投资建设主体，并在建设完成后，由原项目/路段公司组建运营管理团队，自行开展高速公路的运营管理工作。在此模式下，不同路段公司分别配备一套管理人员，管理成本较高；管理信息共享、事故协调处理、任务共同执行存在较长的沟通链条，通行效率受到挑战；同时，管理标准、服务标准、形象标准不统一，集团高速公路运营品牌难以有效塑造。

▶ 02 探索：高速公路路网集中运营实践经验

目前我国高速公路集中运营仍处于探索发展期，浙江、陕西、吉林、广东等地根据自身特点，采取了不同的改革路径。

1.浙江交投：以路段公司为基础，整合运营力量，强化区域集约管理，打造专业运营子公司

发展历程：2020年8月，浙江交投开展高速公路运营体制改革，以浙江金丽温高速公司为主体，整合杭金衢分公司、金丽温公司及台州区域高速公路运营力量，打造形成新的专业化运营管理平台——浙高运公司，公司人员约6200人。

组织模式：浙高运构建“公司-区域管理中心-基层站所”三级管理架构；按照“精本级、强基层”的管理导向，开展大中心所管理模式，在整合原各路段公司管理处资源基础上，在全省所辖地区设置6个区域管理中心；基层站所推进集约化扁平化改革，聚焦收费管理、隧道监控、应急安全管理职责。

运作机制：公司按照“一套人马，多块牌子”的受托管理原则，目前托管17条高速公路，托管总里程达1865公里， 采取高速公路收费、清障、机电、养护等运营管理，以特长隧道、隧道群和高边坡等管养为主的全托管模式。浙高运继续托管沪杭甬公司全资资产—龙丽丽龙公司，开创了托管上市公司全资资产的新模式。

2.陕西交控：改革成立分公司，以存量改制为主基调，统筹政府还贷和经营性公路运营管理

发展历程：陕西交控推进业务梳理和组织变革，将业务划分为7大板块，对应成立7大专业化公司，其中运营管理分公司于2021年3月组建成立，负责对陕西交控集团授权的政府还贷收费公路及履行实际管理的经营性公路统一运营管理，具体包括通行费征收、日常养护、非省发改委立项的大中修工程、路网监测调度、路产及机电运维管理。

组织模式：运营管理分公司采取“分公司总部-区域分公司-管理所”三级管理架构，分公司人数约1.91万人。在分公司组建初期，将存量路段公司，进行了分公司改制，并整体划入运营管理分公司，成为下属分支机构，同时将临近路段公司进行合并整合。区域分公司主要以存量路段公司改制、划转为主，纵深集中整合力度不大，目前区域/路段运营分公司数40余家。

运作机制：针对存量路段公司进行分公司改制，仍聚焦改革钱运营资产的运营；针对增量路段，则按照地理位置就近原则，委托已有区域分公司进行运营管理。

3.吉林高速：事业部制改革，集团总部统筹协同、路段公司各自经营，实现运营管理的轻度集中

发展历程：吉林高速集团于2019年底，完成集团组织体系改革，其中在原经营管理部的基础上组建运营事业部，作为集团下属高速公路运营业务的归口管理机构，承接高速公路运营收费、监控、稽查、机电、路产路权等运营管理制度体系的建立健全，高速公路项目运营管理的业务检查、指导、考核和协调等工作。

组织模式：吉林高速集团高速公路运营管理采取“吉高集团-事业部-路段公司”的管理架构，运营事业部由原职能部门改革而成，下设客服中心、监控中心、养护中心、收费中心、稽查管理中心5大中心；各路段公司在运营事业部的统筹协调和业务指导下，独立开展运营管理工作。

运作机制：目前仍处于改革初期，运营事业部主要承担着高速公路统筹管理职能，以建立标准、树立规范、制定目标、监督检查、人员培训、考核评价职责为主，整体定位仍偏向于职能管理机构。

▶ 03 前行：高速公路集团集中运营需要关注的问题

在高速公路路网集中运营的大趋势下，部分地方高速公路投资集团跃跃欲试，但在实践过程中，以下几个问题若不能高质量回答，集约化效应将很难发挥，甚至带来组织运转无序，导致改革失败。

1.管理机制的建立。不同省份交通投资集团应根据人口密度、路网密度，在以扁平化为原则的前提下，结合当前运作模式，合理设置管理层级，同时明确集团总部、运营平台、区域管理中枢、站所节点功能定位。同时，应以高速公路运营过程中的重点任务、问题为核心，打造跨线条的工作小组，建立一体化的联动机制；并与交管、公安等形成协同联动，进一步释放集中运营对路网通行效率提升的积极作用。

2.变革路径的选择。变革路径和模式将对变革成效带来全面而深刻的影响，事业部制、分公司、子公司等组织模式在改革深度、改革难度上具有明显差异，高速公路投资集团应根据总部和下属公司管理成熟度科学选择。

3.委托机制的确定。由于集中运营的核心是建设和运营职能的分离、资产权和运营权的分离，资产所有方和运营管理方作为独立主体，同时存在多个路段交由一个主体运营的情况，尤其是针对高速公路资产属于上市公司，如何设计激励有效、制约有效的委托管理定价机制至关重要，目前常采用综合考虑通行费收入、里程数、路段建成年份等因素进行费用分摊，实报实销，固定服务费用等定价模式。

4.人力资源的优化。从浙江交投、陕西交控等改革案例可以发现，集中化运营改革不仅仅涉及股权、资产的变革，更涉及人员的安排。在人员配置上，既要做好员工的合理分流，进行结构性优化，又要充分考虑员工诉求，确保稳健和有序。

5.信息系统的重构。在跨区域集中运营的背景下，收费数据、监控图像数据、设施设备运营数据传输距离拉长，对采集、传输能力要求更好。同时，要实现高速公路信息互联互通、统一指挥调度、精准管控和精细运作，高效、统一的信息系统和管理平台硬件基础的支撑能力将更加重要。

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