引言

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》把创新放在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑。基于我国基础研究薄弱现状，为了解决“卡脖子”技术问题，“十四五”规划除了提出强化国家战略力量、提升企业技术创新能力和激发人才创新活力，也强调要深入推进科技体制改革，完善国家科技治理体系。而科研经费管理改革是推动科技体制改革的切入点和突破口，党中央和国务院高度重视科研资金管理，于2014年发布《关于改进和加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》，促进科研资金管理的科学性。

“十三五”以来，我国全社会研发投入不断提高，从2015年的1.42万亿元增长到2020年预计2.4万亿元左右，2020年研发投入强度达到2.42%左右，我国科技实力和创新能力大幅提升。但是，随着科研经费的投入，科技体制的问题不断显现，比如科研预算编制繁琐、项目申报审批流程冗长和经费拨付进度慢等，分散了科研人员的精力、打击了科研人员的积极性。国务院高度重视科研人员面临的突出问题，力求根据科研规律完善经费管理，缓解科研人员的后顾之忧。

7月28日，针对科研经费管理的棘手问题，国务院常务会议提出进一步改革完善中央财政科研经费管理，给予科研人员更大经费管理自主权。

一、完善科研经费管理的政策脉络

2006年，财政部、科技部共同制定了《国家重点基础研究发展计划专项经费管理办法》、《国家科技支撑计划专项经费管理办法》、《国家高技术研究发展计划（863计划）专项经费管理办法》和《公益性行业科研专项经费管理试行办法》等四个专项经费管理办法。

但是上述办法缺少灵活性、管理过细。为此，财政部和科技部联合发布《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定》，将课题单位在实施课题过程中发生的无法计入直接费用的间接消耗，由原来的管理费用划分为间接费用，明确了间接费用是间接成本补偿的渠道，并且提高了间接消耗的核定比例，最高可达直接费用扣除设备购置费后的20%。同时，间接费用中增加了科研人员的绩效支出，调动了科研人员的积极性。

2014年，针对预算管理过严、结余经费政策有待改进等问题，科技部和财政部发布《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》，明确实行资金预拨机制，建立科技计划经费年初预拨制度，以满足科研单位年初经费需求。结余资金也进一步放宽要求，原规定结余资金要全部收回，现改为完成任务目标并通过验收、且承担单位信用评价好的项目，可按规定留归项目单位使用。

2016年，继续针对科研经费管理过细过严问题改革，国务院办公厅发布《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》。《通知》主要有三个举措：

●  简化预算

将直接费用中会议费、差旅费、国际合作与交流费合并为一个科目，科研人员编制这部分预算时不用再具体说明开会次数、出差次数。

●  提高间接费用比重，加大绩效激励力度

间接费用占直接费用扣除设备购置费后，500万元以下、500-1000万元、1000万元以上对应比例从20%/13%/10%提高到20%/15%/13%。

●  明确劳务费开支范围和标准

重申劳务费不设比例限制，参与项目研究的研究生、博士后、访问学者以及项目聘用的研究人员、科研辅助人员等，都可以开支劳务费。

2017-2019年，各部门继续从预算编制、管理架构和流程管理等三个方面强调简政放权。

●  预算编制

《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》中指出直接费用中除设备费外，其他费用只提供基本测算说明，不提供明细。

●  管理架构

实行分级管理、明确权责，牵头组织单位不再管理具体项目（课题），专业机构承担项目（课题）管理具体职责。

●  流程管理

《进一步深化管理改革激发创新活力确保完成国家科技重大专项既定目标的十项措施》中指出，减少实施周期内的各类评估、检查、抽查、审计等活动，实施一次性综合绩效评价，合并技术、财务、档案验收程序。

二、国务院常务会议亮点

此前，政府多次下发对科研经费管理的实施规定，有效扩大科研人员的自主权，一定程度激发科研人员的积极性，也有利于简化管理机制。但是，当前我国基础研究实力的提升，要求继续推进科技体制改革。因此，国务院常务会议部署了进一步改革完善中央财政科研经费管理，给予科研人员更大经费管理自主权。

此次国务院常务会议主要有八大亮点：

1、“减”预算编制科目

将预算科目从9个以上精简为3个，此前的预算科目包括设备费、材料费、测试化验加工费、燃料动力费、差旅费/会议费/国际合作与交流费、出版/文献/信息传播/知识产权事务费、劳务费、专家咨询费、管理费，现在精简成3个，大大简化了预算编制流程，节约了科研人员编制时间。

2、“放”权力

将设备费等预算调剂权全部下放给项目承担单位。早在“十二五”初期，财政部和科技部研究制定的《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定》，已经下放了与研发活动直接相关的材料费等科目的预算调整权限。

2014年发布的《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》，赋予项目单位和科研人员更大的自主权，允许会议费、差旅费、国际合作交流费三项支出之间调剂使用，但不得突破三项支出预算总额。

2018年国务院出台的《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》，将除设备费外的直接费用的调剂权全部下放给项目承担单位。

此次，设备费的预算调剂权下放，实现了所有直接费用预算调剂权下方，给予科研人员的对直接费用的完全自主调控权。

3、“改”预算制度

对基础研究类和人才类项目推行经费包干制。未实行“包干制”前，要求科研人员在课题开始前就对未来可能产生的支出进行详细测算，编制不同费用科目的预算，计划好费用要花在什么地方、怎么使用。

但是，科研的不确定性、未知性和预算要求的具体化存在矛盾。因此，2019年的《政府工作报告》首次提出科研经费“包干制”改革试点。“包干制”是先确定经费总额，但无需编制明细费用科目预算，科研人员在科研过程中可根据实际经费需求按规定使用和列支。“包干制”的实现不仅使科研人员自主调控直接经费，间接经费也纳入自主调控范围，使科研人员从繁琐的管理体系中解放出来，把更多的精力投入到科研当中。

4、“提”间接费用比例

政策对基础研究的间接费用比例不断提高，第一次提高是在2017年，财政部和科技部以及国家发展和改革委员会联合印发的《国家科技重大专项（民口）资金管理办法》提出，对试验设备依赖程度低和实验材料耗费少的基础研究、软件开发、集成电路设计等智力密集型项目提高间接经费比例，500万元以下的部分为不超过30%，500万元至1000万元的部分为不超过25%，1000万元以上的部分为不超过20%，比2011年公布的比例分别提高0%/2%/3%。

此次，更是将数学等纯理论基础研究间接费用比例提高到60%，体现了政府强化基础研究的决心。政策除了重视间接费用的总量，也关注结构。

2011年财政部和科技部发布的《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定》，首次提出间接费用包含绩效支出，此后绩效支出比例不断提高，由起初的不超过直接费用扣除设备购置费后的5%，到取消中央财政科技计划（专项、基金等）绩效支出比例限制。再到此次的全面普调，科研项目经费中用于“人”的费用可达50%以上，可将间接费用全部用于绩效支出。此举不仅体现了对“人”的重视，而且有利于建立绩效管理机制。

5、“扩”劳务费开支范围

对比2016年发布的《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》，此次会议在劳务费列支中增加了单位缴纳的项目聘用人员的住房公积金，进一步保障了聘用人员的社会福利，有利于吸纳优秀的科研人员加入。

6、“促”科研人员出国交流

“三公”经费，是因公出国（境）费用、公务接待费、及公务用车购置和运行维护费这三种经费的统称，为了防止贪污腐败，我国对“三公”经费的语段、使用和监督有严格的限制。此次会议决定科研经费中列支的国际合作与交流费用不纳入“三公”经费范围，缓解了科研人员出国交流的担忧。

7、“变”管理模式

此次会议提出支持新型研发机构实行“预算+负面清单”管理模式，此前我国科研经费一直实行“正面清单”模式，该模式应用于课题立项、评审、经费使用和验收等各个环节，但是“正面清单”管理的过细，“负面清单”有利于简化审批流程，扩大自主权。

8、“解”工资总额束缚

国务院2018年发布的《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》已对科研项目绩效提出实行分类评价。此举已经对科研成果转化有一定激励作用，但是项目承担单位有工资总额的限制。此次国务院会议提出的科技成果转化现金奖励不受所在单位绩效工资总量限制，不作为核定下一年度绩效工资基数，将鼓励项目承担单位加强对科研人员实施科研成果转化的激励，加快科研成果转化。

三、政策导向研判

我国科技投入快速增长，科研项目管理不断科学化、透明化、自主化、精简化，有利于激发科研人员创新活力，切实减轻科研人员负担，激活科技体制。随着科技体制日益完善，纵向项目不断产出科技成果，将促进国有企业和科研院所、高校合作，推动科技成果转化和落地。