三项制度改革如何连接战略与经营——基于新疆机场集团、湖北数产集团及三家央企案例的分析

编者按：三项制度改革正在从"制度建立"转向"机制运行"。过去一段时间，国有企业改革的重点更多集中在经理层任期制和契约化管理、公开招聘、竞争上岗、全员绩效考核等制度覆盖。随着相关机制逐步普及，改革的评价标准也在发生变化：企业不仅要回答"有没有制度"，还要进一步回答"制度是否真正影响了岗位任用、薪酬分配、人才流动和经营结果"。

从中大咨询参与的新疆机场集团、湖北数产集团相关项目，到国务院国资委公开报道的三峡集团、中国移动、哈电集团案例，可以看到，不同行业国有企业的改革重点虽然各有侧重，但基本围绕三条主线展开：

劳动制度改革：推动用工机制更加市场化、规范化。

人事制度改革：完善岗位管理、选人用人和人才发展机制。

分配制度改革：使薪酬激励更好体现岗位价值和经营贡献。

三项制度改革并不是彼此孤立的三个模块。组织边界决定责任边界，岗位管理影响人才流动，绩效结果决定薪酬分配。只有形成相互衔接的机制闭环，改革才可能真正进入经营一线。

一、从组织管控开始：新疆机场集团的改革实践

机场集团具有明显的多业务、多层级和区域化特征。航空运输是核心业务，同时还涉及航空地面保障、航空销售代理、仓储物流、商业、酒店和旅游等多个业务领域。不同业务的经营模式、盈利逻辑和人才结构差异较大，集团管控和人力资源机制需要与业务板块相匹配。

新疆机场集团企业管控及三项制度改革咨询服务项目，重点围绕集团发展战略、组织架构、部门与岗位设置、公司治理机制以及核心管理权限展开。

项目推进前，企业管理中存在几类典型问题：

组织架构与企业发展现状及未来趋势不完全匹配

绩效考核的实际约束和激励作用不足

薪酬激励机制相对滞后

公司治理机制与现代企业管理要求之间存在优化空间

因此，改革没有停留在薪酬或绩效单项调整，而是将组织重组、治理机制、权限配置和薪酬体系放在同一框架下统筹推进。

项目形成的成果包括：

1. 优化业务板块

对十多个子公司的业务进行梳理，根据业务属性与关联度，将子公司及非航业务整合、重组为4个板块型子公司。

2. 完善公司治理机制

明确"三会一层"的主要权限，优化集团核心管控权限清单，重新梳理集团与下属企业之间的管控关系。

3. 建立双通道职业发展体系

建立"管理序列+专业技术序列"的双通道宽带薪酬模式，为管理人员和专业技术人员分别提供职级晋升与薪酬发展空间。

4. 实施差异化薪酬激励

根据不同经营单位的业务属性，设计有针对性的管理人员薪酬激励模式。

这一项目的特点，在于将集团管控改革与三项制度改革同步推进。对多元业务国有企业而言，如果组织板块划分不清、权限边界不明，岗位责任、绩效考核和薪酬分配就很难准确落地。

新疆机场集团案例说明，三项制度改革首先需要回答三个基础问题：

企业由哪些业务单元组成

各业务单元承担什么责任

集团与各业务单元之间如何配置权力、资源和收益

只有这些问题得到明确，岗位管理、绩效评价和薪酬分配才有相对稳定的制度基础。

二、制度体系与业务属性匹配：湖北数产集团的改革实践

如果说新疆机场集团的改革重点在于组织管控与三项制度改革协同推进，那么湖北数产集团的案例，则体现了数字产业企业如何从制度体系建设入手，为后续机制运行打基础。

数字产业企业通常处于业务快速变化、人才结构复杂和专业能力要求较高的环境中。与传统生产型企业相比，数字产业企业对技术人才、项目人才和市场化经营人才的依赖更强，组织机制需要具备更高的灵活性。湖北省数字产业发展集团有限公司深化三项制度改革项目，围绕三项制度改革重点领域展开，形成了改革思路、各领域实施方案以及配套制度规范体系，目标是提升企业人力资源管理水平。

从项目内容看，改革主要聚焦以下几个方面：

梳理三项制度改革的整体思路

明确劳动、人事、分配等重点领域的改革方向

形成分领域改革实施方案

建立与改革方案相配套的制度规范体系

该项目的重点并不是单独修订某一项人力资源制度，而是先形成整体改革框架，再将改革要求转化为具体实施方案和制度规范。

这对于处于业务拓展期的数字产业企业尤其重要。数字产业企业需要持续面对业务模式变化、技术迭代和人才结构调整，制度设计不能完全沿用传统行政管理逻辑，也不能只强调薪酬激励，而应同步考虑：

新业务团队如何设置岗位和责任

技术人员如何建立专业发展通道

项目成果如何进入绩效评价

核心人才如何获得与市场竞争相匹配的激励

业务调整时人员和岗位如何同步调整

目前公开信息没有披露湖北数产集团具体的岗位调整人数、薪酬差距、人员退出比例或经营效益数据。因此，对项目成效的判断应限定在已公开信息范围内：其主要成果是完成改革框架、实施方案和制度配套建设，不能据此延伸推断具体经营指标变化。

这一案例与新疆机场集团案例共同说明，三项制度改革不存在完全统一的标准模板。机场集团需要重点解决多业务板块之间的管控和激励匹配，数字产业企业则需要更加关注专业人才、项目组织和制度灵活性。改革方案必须与企业战略、业务结构和发展阶段相适配。

三、市场化选人用人：三峡集团强化任期制与契约化管理

在完成组织和制度基础建设之后，改革还需要进一步进入经理层和关键岗位。三峡集团及其所属企业的实践，重点体现在经理层市场化管理、专业岗位竞聘和薪酬差异化方面。

据国务院国资委转载人民网报道，三峡资本经理层共6人，其中3人为外部引进职业经理人；原有3名经理层成员通过公开选聘重新聘任为职业经理人。

在专业人员管理方面，专业序列总监级岗位实行"任期制+竞聘制"。在上一轮竞聘中，有2名总监级岗位员工被调整为普通岗位。

薪酬机制方面，三峡资本部门间基本薪酬差距超过25%，部门内同岗级员工薪酬差距超过186%。

从集团层面看，截至2021年底，三峡集团实现396户实体化运作子企业、919名经理层成员任期制和契约化管理全覆盖。公开报道还披露，集团管理人员退出率为5.92%，员工市场化退出比率超过2.5%。

三峡资本的案例体现出四个机制环节之间的衔接：

公开选聘解决岗位进入问题

任期制和契约化管理强化岗位责任

竞聘和考核实现岗位动态调整

薪酬差异化体现不同部门、岗位和个人的价值贡献

如果只有公开选聘，没有任期考核，岗位竞争容易停留在入口环节；如果只有任期考核，没有岗位调整和薪酬兑现，契约约束也难以真正发挥作用。

三峡集团的实践表明，市场化机制的关键并不是单独引入某一种制度，而是让选聘、考核、调整和分配形成连续链条。

四、改革向经营末梢延伸：中国移动的网格化实践

经理层改革解决的是企业主要经营责任人的市场化管理问题，但对于通信、零售、物流和公共服务等网络型企业而言，经营效率最终还取决于基层经营单元。

中国移动的改革重点，是将组织和激励机制从经理层进一步延伸至基层经营网格。

据国务院国资委转载人民网报道，中国移动在全国推进网格化运营，在近2万个经营末梢单元实施多种形式的承包经营，推动组织结构更加贴近客户和市场。相关报道显示，中国移动已有1.88万个网格，覆盖除西藏非城区外的全国区域。

在经理层任期制和契约化管理方面，截至2021年10月底，中国移动所属各级子企业实现经理层成员任期制、契约化管理覆盖率100%，经理层成员签约率100%。

中国移动所属研究院的激励实践也被公开报道。通过专项帮扶政策和能力提升计划，该研究院新业务收入从2017年的0元增长至2021年的10亿余元；科技型企业"项目分红"政策累计发放激励奖金400余万元，研发团队人均受奖超过10万元。

中国移动的案例有两个突出特点。

1. 改革对象从经理层下沉到基层单元

通信运营商拥有庞大的网络和服务体系，经营结果不仅由总部和省级公司决定，也取决于基层网格对客户、业务和收入的直接承接能力。

因此，网格化改革需要同步明确：

网格承担哪些经营指标

网格拥有哪些资源和权限

后台部门如何为一线提供支持

网格经营成果如何进入考核和分配

如果组织仍然保持传统的层级管理，而责任和激励无法下沉，网格化就可能只是组织名称的变化。

2. 激励机制与新业务发展相结合

研究院项目分红并非单纯增加薪酬，而是将科研成果、新业务收入和团队收益联系起来。对于技术研发和新业务培育周期较长的企业，单纯依靠年度绩效考核，可能难以完整反映项目价值。项目分红等激励方式，为长期价值创造提供了另一种分配机制。

中国移动案例说明，三项制度改革能否产生经营效果，很大程度上取决于改革是否能够穿透到客户、项目、研发和生产等价值创造单元。

五、从组织精简到人效提升：哈电集团的改革实践

与通信企业不同，装备制造企业通常具有组织层级多、人员结构复杂、业务链条长和项目周期较长等特点。此类企业推进三项制度改革，往往需要首先解决组织效率和人工效率问题。

国务院国资委公开信息显示，哈电集团推动11家所属企业开展三项制度改革，干部职数压减32%，集团整体编制降低12%，劳动生产率同比提高13%，并在国资委三项制度考核评估中进入第一方阵。

在分配机制方面，哈电集团建立工资正常增长机制、工效挂钩机制和考核分配机制，强化"业绩升、薪酬升，业绩降、薪酬降"的导向。

哈电集团的改革可以从两个层面理解。

1. 组织层面：压减管理冗余

干部职数压减和集团编制降低，反映出企业在组织层面推进管理层级和人员配置优化。对于大型制造企业来说，组织精简的重点并不是简单减少人员，而是重新确认：

哪些管理职责需要保留

哪些职责可以合并

哪些管理权限应当下沉

哪些岗位属于核心生产、研发和项目岗位

如果只进行人员压减，却没有同步调整职责、流程和授权，组织精简可能转化为新的管理负担。

2. 分配层面：建立工效联动

工资正常增长机制解决的是薪酬调整的稳定性问题，工效挂钩和考核分配机制解决的是薪酬与经营结果的关联问题。

"业绩升、薪酬升，业绩降、薪酬降"的实际落地，需要建立相对清晰的业绩评价体系，并区分企业整体业绩、业务单元业绩和个人岗位贡献，避免所有员工简单同涨同降。

需要说明的是，公开信息显示哈电集团的组织优化、编制变化和劳动生产率提升同时发生，但不能据此断言劳动生产率提升全部由三项制度改革单独造成。更严谨的表述是：相关改革措施与劳动生产率提升处于同一改革周期，体现了组织精简和工效联动可能发挥的作用。

六、五个案例反映出的四个改革闭环

前述案例分别来自机场、数字产业、能源、通信和装备制造行业，改革重点各不相同。但将这些实践放在一起观察，可以发现三项制度改革要真正连接战略与经营，至少需要形成四个闭环。

1. 组织边界与经营责任闭环

新疆机场集团先从业务板块和集团管控关系入手，再推进岗位、绩效和薪酬机制调整，说明三项制度改革需要建立在清晰的组织边界之上。

企业需要明确：

集团与子公司的职责边界

业务板块与经营单元的责任边界

不同层级能够决策和调配的资源范围

经营结果由谁承担、如何评价

如果责任边界不清，绩效考核就难以准确评价，薪酬分配也缺少依据。

2. 岗位选聘与任期考核闭环

三峡资本的公开选聘和总监岗位竞聘表明，竞聘只是市场化用人机制的起点。

完整的岗位管理机制还应包括：

岗位资格和能力要求

任期目标和契约责任

阶段性考核

期满评价

续聘、调整或退出

只有将这些环节衔接起来，才能实现管理人员"能上能下"、关键岗位"能进能出"。

3. 价值贡献与薪酬分配闭环

三峡资本通过拉开部门间、同岗级员工间的薪酬差距体现贡献导向；中国移动通过项目分红激励研发团队；哈电集团通过工效挂钩强化薪酬与经营结果之间的联系。

不同企业可以采用不同的激励方式，但都需要解决三个问题：

岗位价值如何衡量

经营贡献如何识别

绩效结果如何影响薪酬

薪酬差异本身不是改革目标，能够准确反映岗位价值、经营责任和个人贡献，才是分配制度改革的核心。

4. 人才发展与人员流动闭环

新疆机场集团建立管理序列和专业技术序列双通道，解决员工晋升和薪酬发展的路径问题；三峡集团通过职业经理人、竞聘和市场化退出强化岗位流动；中国移动通过网格化运营和项目激励拓展一线员工的责任和收益空间。

人员"能进能出"需要与岗位"能上能下"、人才"能升能降"结合起来。只有退出机制，没有发展通道，容易影响组织稳定；只有晋升通道，没有调整机制，岗位竞争又难以形成约束。

七、改革评价从"制度覆盖"转向"机制质效"

前述五个案例说明，三项制度改革已经从制度设计进入机制运行阶段。近两年的国企改革信息进一步表明，改革评价的重点正在从"有没有制度"转向"制度是否有效"。

1. 从"签约覆盖"转向"契约质量"

截至2024年底，开展任期制和契约化管理的中央企业本级及各级子企业比例达到99.97%。经理层任期制和契约化管理已经基本实现普遍建立，改革重点因此从"是否签约"转向"契约是否有效"。

国家能源集团的实践体现了这一变化。

2023年底，国家能源集团将任期制和契约化管理由经理层延伸至全部中层管理人员。2024年以来，集团围绕经理层成员契约管理建设相关系统，形成"标准选用、专业审核、刚性考评"三类应用场景。

在2024年新一届任期指标分配中，相关专业部门驳回子分公司指标提报180余次，指导修改指标近千条。集团围绕煤电化运等七大业务板块，收集整理年度、任期经营业绩指标5236条，经过整合后形成1675条经理层成员经营业绩考核指标。

这表明，任期制和契约化管理的深化重点，已经从"是否签订契约"转向以下问题：

业绩指标是否承接企业战略

指标是否体现不同业务板块的经营特点

目标是否具有挑战性

考核结果是否能够刚性兑现

经理层成员之间的业绩差异是否能够被真实识别

因此，契约管理的评价不能只看签约率，还要观察指标设置、过程管理和结果应用。

2. 从"制度建立"转向"能上能下常态化"

管理人员能上能下，是三项制度改革中最能检验机制执行力度的环节。

国务院国资委公开的国网湖北电力案例显示，2023年该公司管理人员退出人数较上年增加22%，低绩效人员退出人数较上年增加28%，全员劳动生产率同比增长14.81%。

在管理人员选聘方面，国网湖北电力2024年管理岗位竞聘上岗率达到80.9%，并开展9个高级管理岗位公开竞聘，9人通过竞聘上岗。同时，公司实施28个"揭榜挂帅"项目，在团队组建、资金使用等方面给予项目负责人一定授权。

陕西省国资系统公开信息显示，截至相关报道发布时，省属企业管理人员末等调整和不胜任退出631人，占管理人员总人数的3.39%；陕投集团自2023年以来，已有48家企业依据绩效考核结果实施末等调整和不胜任退出89人，占比4.17%。

这些案例反映出，管理人员"能上能下"正在由阶段性改革动作转向常态化管理机制。后续评价重点应包括：

退出标准是否清晰

考核结果是否真实区分

退出人员是否存在重新安排但实质未退出的情况

竞聘和退出是否覆盖关键管理层级

人员退出后是否形成岗位补充和人才发展通道

3. 从"绩效考核全覆盖"转向"考核结果刚性兑现"

绩效考核覆盖率已经不再是唯一评价标准，更重要的是考核结果是否实际影响薪酬、岗位和任期。

国务院国资委公开的华润集团改革案例显示，2023年华润集团全员绩效考核覆盖率达到100%，市场化退出13770人，占比3.5%；集团及二、三级企业通过竞争上岗聘任管理人员584人，占新聘任总数的38.5%；因末等调整和不胜任现职退出252人，占比4.1%。

在经理层考核方面，相关案例披露，2022年度各级子企业经理层中，获得薪酬奖励的占61.7%，实发绩效最高达到目标绩效的130%；薪酬被扣减的占28.4%，最大扣减幅度达到100%；因触发契约条款退出岗位的经理层成员为19人。

这些数据说明，绩效管理的有效性，需要通过薪酬增减、岗位调整和人员退出体现出来。若绩效考核结果与薪酬、聘任和退出没有实质关联，考核覆盖率再高，也难以形成经营责任约束。

4. 从"改革完成情况"转向"经营效率和价值创造"

近两年的公开案例开始更多披露改革与经营指标之间的关系。

国网湖北电力2023年全员劳动生产率同比增长14.81%；国家能源集团将经营业绩指标按照煤电化运等业务板块进行分类，并将研发平台建设、关键核心技术攻关、战略性新兴产业培育等内容纳入激励和约束指标；新兴际华集团披露，2024年管理人员调整或退出比例达到11.31%，员工市场化退出比例达到2.13%。

这些案例表明，三项制度改革的评价对象正在从单一的人力资源指标，扩展到企业经营和战略任务指标，包括：

全员劳动生产率

人工成本投入产出

重点业务收入

战略性新兴产业发展

科技研发和成果转化

关键岗位人才保留

管理层级和决策效率

亏损企业治理和资源配置效率

不过，需要对数据之间的关系保持审慎。改革措施与经营指标改善在同一时期出现，并不意味着经营结果全部由三项制度改革单独造成。更严谨的评价方式，是将制度动作、岗位变化、考核结果与业务单元经营数据进行对应分析，观察改革是否产生了可验证的影响。

八、建立面向经营贡献的改革评价体系

结合上述案例和近两年的改革实践，企业可以从四个层面评价三项制度改革成效。

具体而言，可以重点追踪以下指标：

经理层契约指标调整次数及审核通过情况

经理层薪酬奖励、扣减和退出人数

管理岗位竞聘上岗比例

末等调整和不胜任退出比例

全员劳动生产率变化

人工成本利润率变化

关键岗位人才流失率

战略性新兴业务收入及利润贡献

科技项目分红、股权激励和中长期激励覆盖情况

改革措施在子企业、业务单元和基层班组的穿透情况

通过这些指标，可以将改革评价从人力资源管理层面进一步延伸到组织效率和经营质量层面。

结语：三项制度改革进入"深水区"

从新疆机场集团、湖北数产集团的改革项目，到三峡集团、中国移动、哈电集团等央企案例，再到国家能源集团、国网湖北电力、华润集团和新兴际华集团近两年的改革实践，可以看到，国有企业三项制度改革正在经历三个阶段：

1. 从制度缺位到制度建立

2. 从制度建立到机制覆盖

3. 从机制覆盖到经营质效

新疆机场集团重点解决多业务板块下的集团管控、岗位体系和薪酬激励问题；湖北数产集团围绕数字产业企业特点完善改革实施方案和制度规范；三峡集团强化经理层任期制、竞聘制和差异化薪酬；中国移动将机制改革延伸至基层经营网格；哈电集团则通过组织精简和工效联动改善劳动生产率。

近两年的实践进一步表明，改革的深度不仅体现在签约率和考核覆盖率，更体现在契约指标是否精准、考核结果是否刚性兑现、管理人员是否真正能上能下，以及改革是否最终改善了组织效率和经营质量。

对国有企业而言，下一阶段不宜把重点停留在补齐制度文件或提高覆盖率，而应围绕战略任务重新审视岗位、组织、考核、薪酬和人才流动机制，持续验证改革是否促进了人才活力释放、资源配置优化和经营价值创造。

三项制度改革的终点，不是制度文件更加完备，而是企业能够形成更加灵活高效的组织机制，让合适的人在合适的岗位上创造更大价值，并让这种价值能够被准确识别、合理分配和持续放大。

参考资料