2026年国资委 46 号令《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》正式施行，国资迎来最严监管时代！中大咨询发布专项解读报告，系统拆解新规核心变化与落地实施要点，助力央国企筑牢国有资产保值增值防线。
政策概览：2026年1月1日起，国务院国资委46号令《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》正式施行，标志着中央企业违规经营投资责任追究体系从“试行”走向“成熟定型”。该办法不仅为中央企业确立了刚性约束，也明确规定地方国有企业及国有控股企业参照执行，这一监管态势意味着国资监管全面升级，进入了“严监管、终身问责”的新周期。
01 政策出台背景及意义
一方面，过去几十年，中央企业在规模扩张上取得了一定的成就，但在快速扩张过程中，部分企业也暴露出违规开展业务、决策程序瑕疵、利益输送等问题。原有的国务院国资委37号令《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》在实施过程中虽然发挥了作用，但在损失认定标准的精确性、追责情形的覆盖面，以及容错机制的可操作性上，可能难以完全适应新时代国资监管的需求。另一方面，党的二十大以来，以习近平同志为核心的党中央对国资央企赋予了新的使命责任，对加强国有资产监督作出一系列新部署新要求，强调要加强违规经营投资责任追究制度建设，形成覆盖全面、职责明确、流程清晰、规范有序的责任追究工作机制，健全协同高效的国有资产监督体系，这些都对中央企业违规经营投资责任追究工作提出了新的要求。
在此背景下，2025年11月28日，国务院国资委正式发布第46号令——《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》（以下简称“新《办法》”），2026年1月1日起在全国统一施行，同步废止2018年试行的37号令。这标志着经历7年试行探索的中央企业违规经营投资责任追究制度正式定型，从“试行”迈入“成塾定型”新阶段。新《办法》对中央企业及其各级子企业在经营投资中可能出现的违规行为进行了系统性、全链条的界定，并明确了责任追究的范围、对象、标准和程序，地方国企、国有控股企业参照执行。新《办法》是落实党中央决策部署的必然要求，是推进中央巡视反馈问题整改的重要举措，是完善国资监管体制机制、更好履行出资人监管职责的迫切需要。进一步强化制度约束，规范经营行为，对促进国有企业依法合规经营和高质量发展具有重要意义。
02 政策要点及解读
（一）追责范围扩容：有形覆盖，清单化系统化管理
新《办法》将责任追究情形从原来的11个方面72种扩展至13个方面98种，新增了金融业务、科技创新两大关键领域，覆盖投资决策、并购重组、招投标、工程建设、科技创新、资金管理、改组改制、产权交易、资产处置等全经营链条、全决策环节，每类情形均对应明确追责标准。
13个方面 | 98种追责情形 | 分析解读 |
集团管控（9条） | 经营管控规定执行不到位、违规决策重大事项、违反主责主业管理规定、内控体系失效、违规开展业务规避监管（新增）、对下属企业薪酬管理不规范、对下级监管失控、开展融资性贸易（新增）、整改不力。 | 旨在压实集团总部责任，防止因顶层设计缺失或管控失效引发系统性风险。 |
风险管理（7条） | 合规内控风险管理制度缺陷、重大风险失控、法律审核失效、债务危机、恶意逃废金融债务、重大风险及损失事件处置不当、重大风险事件报告失效。 | 强调风险管理的全流程性，任何环节的疏忽导致风险演变为实际损失的，均将被严肃追责。 |
购销管理（7条） | 价格明显不公、合同履行不当、违规输送利益、违规招标、违规融资或投资、应收账款处理不当、虚增营收。 | 旨在彻底斩断国企贸易业务中的虚假链条，确保贸易业务的真实性与合规性。 |
工程承包建设（8条） | 未按规定对合同标的调查论证或风险分析、招标程序不当、违规低于成本报价中标、违规签订或变更合同、合同审查重大疏漏、违规招标或规避招标、违规转包分包（新增）、违反合同约定超计价/超进度付款。 | 要求工程建设必须严格遵循法定程序，任何试图通过违规操作谋取私利或逃避监管的行为都将受到严惩。 |
金融业务（6条，新增） | 违规投资金融机构、违规设立或参与私募基金、违规开展金融和基金业务、违规开展金融衍生业务、非法集资、擅自运用受托资产。 | 严禁国企盲目搞金融套利、偏离主责主业，守住“服务实体经济”的底线。 |
科技创新（5条，新增） | 科研造假、成果虚报、套取科研经费、采购伪创新产品、空壳公司骗补骗扶、研发投入虚列。 | 针对“伪创新”“套经费”乱象，既鼓励创新，也杜绝虚假科创，确保科研资金用在实处。 |
资金管理（9条） | 私设小金库、账外账、挪用侵占资金、公款私存、违规拆借、违规担保、虚假报销、资金监管失控、违规支付中介费。 | 强调资金管理的集中化与规范化，确保每一笔国有资金都在安全可控的轨道上运行。 |
产权管理（9条） | 违规转让/划转国有产权、审计和资产评估违反规定、隐匿资产虚假评估、回避制度执行不当、违规低价转让国有资产、产权交易不规范、标识管理程序不规范、产权登记不规范、违规代持股权/虚假控股/控股不控权/虚假合资/挂靠经营等（新增）。 | 要求产权变动必须公开透明、程序合法，严防国有资产在流转过程中被侵吞或贱卖。 |
固定资产投资（11条） | 可研/风险分析程序不规范、超概算建设、虚假报告、风险防范不到位、擅自投资、干预操纵招标、擅自工程变更、项目管理混乱、投资调整不到位、违规开展明令禁止或不予备案投资项目、投资项目后评价不规范。 | 强调固定资产投资必须符合国家产业政策和企业主业方向，严禁盲目扩张和低水平重复建设。 |
股权投资（12条） | 未尽职调查盲目投资、违规审计/资产评估、授意/指使中介机构等出具虚假报告、未按程序决策审批、关联交易输送利益、对标的企业管理失控、违规提前支付并购价款、缺乏投后整合、参股股东权利未行使、非主业无关投资、违规开展明令禁止或不予备案投资项目、投资项目后评价不规范。 | 旨在要求股权投资审慎决策、严格风控，确保国有资本在流动中实现保值增值。 |
改组改制（7条） | 决策审批程序不合规、清产核资/审计/资产评估、不合规、授意/指使中介机构出具虚假报告、不公允低价折股国有资产、违规套取国有资产、资产转让价款收取不合规、改制后法律文件损害国有权益。 | 强调改组改制必须依法依规、稳妥有序，切实维护职工合法权益和国有资产安全。 |
境外经营投资（7条） | 境外投资管控缺失、违反境外国有产权管理制度、境外经营风险管控缺失、违规不当经营、违规支付中介服务费用（新增）、违规开展明令禁止或不予备案境外投资项目、违规开展其他境外经营投资。 | 要求央企健全境内外一体化的风控体系，确保境外国有资产的安全与合规。 |
其他（1条） | 其他违反规定，未履行或未正确履行职责造成国有资产损失或其他不良后果的责任追究情形。 | 兜底条款。 |
2026年作为新规落地第一年，目前全国已启动大规模自查与倒查工作。国资委联合多部门已于2026年3月正式下发国企严查令，以国资委46号令为核心依据，同步配套《国有企业管理人员处分条例》(国务院令第781号)，在全国央企、地方国企、国有控股企业全面启动6类历史遗留问题专项倒查，包括国企改制与资产处置违规、违规投资并购与盲目非主业扩张、工程建设与招投标违规、资金管理/财务与贸易违规、产权交易与国有股权管理混乱、集团管控失序/整改不力/侵害职工权益等6类监管严查的“重灾区”。
（二）损失认定升级：扩大认定范围，全面综合考量
1. 资产损失标准分级量化
新《办法》对资产损失进行了明确的量化分级，为追责提供了可操作的制度依据，一定程度压缩了自由裁量权的空间，提升了制度的公平性与透明度。具体细化为：
一般资产损失：500万元以下，给予批评教育、责令书面检查、通报批评、诫勉等处理，扣减和追索责任认定年度50%以下的绩效年薪；
较大资产损失：500万元-5000万元，给予通报批评、诫勉、停职检查、调整职务、责令辞职等处理，扣减和追索责任认定年度50%-100%的绩效年薪；
重大资产损失：5000万元以上，给予调整职务、责令辞职、免职、降职和禁入限制等处理，扣减和追索责任认定年度100%的绩效年薪，同时追缴全部违规所得，调整退休待遇。
2. 引入“或有损失”概念
传统追责在一定程度上具有滞后性，新《办法》突破了“只追已发生损失”的传统，将虽尚未形成事实资产损失，但确有证据证明资产损失在可预见未来将发生，且能可靠计量资产损失金额的，经中介机构评估可以认定为或有损失，计入资产损失纳入追责范围。该规定将追责的时点从结果发生前移至风险显现，要求管理者不仅要关注当下的账面盈亏，更要对未来潜在的风险进行审慎评估。这一机制极大地增强了事前和事中的风险防控意识，体现了防患于未然的监管智慧。
3. 新增“不良后果”认定
除了直接的经济损失，新《办法》还将其他不良后果纳入损失认定范围，包括：
经营安全类：经营资质被降低等级或吊销、银行资金账号被冻结、财务状况恶化等，导致中央企业生产经营优势丧失，资金链断裂，持续经营能力下降的；
声誉合规类：出现重大法律纠纷、受到行业管理部门通报处罚、引发重大负面舆情等，致使中央企业商业信誉，以及依法合规经营形象受损的；
外部风险类：因违规经营，受到有关方面管制、制裁，发生重大经营风险事件，产生重大负面影响的；
战略落空类：发生国有资产监管或行业管理相关规划执行落实偏差较大、重要工作目标实现未达预期、重要监管指标未能完成等，对中央企业相关工作进展和效果产生负面影响的。
（三）穿透式监管：纵向到底，精准定责
1.层级穿透
新《办法》在责任认定上建立了更加精细的责任划分体系，形成“直接责任、主管责任、领导责任”分层定责机制，重点追责核心经办层、关键管理层、核心决策层三类人群，确保了责任链条的完整性。同时，强化了上级企业的监管责任。若子企业发生重大违规，上级企业相关职能部门及领导若存在失察、纵容或整改不力，将被一并追责。这种机制迫使上级企业必须切实履行出资人职责，加强对子企业的穿透式管理。
2.责任穿透
集体决策≠集体免责，针对集体决策往往成为免责挡箭牌的问题，新《办法》规定，中央企业有关经营决策机构以集体决策形式作出违规经营投资的决策或实施其他违规经营投资的行为，造成资产损失或其他不良后果的，应当按照职责权限承担相应集体责任，有关成员也应当承担相应责任。这意味着在集体决策中，参与决策的人员若未提出反对意见或反对意见未被记录，均需承担相应责任；只有明确提出反对意见并记录在案的人员方可免责，这一规定倒逼决策会议必须真实、充分讨论。
3.时间穿透
针对常规核查时间锁定在2011年1月-2026年1月，共15年。这一阶段是国企混改全面推进、投资并购密集、工程项目集中、资产处置频繁的关键期，历史遗留问题相对集中，且法定资料留存期限恰好覆盖该周期，为全面核查提供坚实基础。此外，新《办法》首次提出“重大决策终身问责”，彻底打破以往“责任人调任/提拔/辞职/退休即平安着陆”的潜规则。对造成国有资产重大损失、严重违纪违法、严重损害职工权益的行为，实行终身追溯，不受时间、身份、岗位变化影响。
（四）增加尽职合规免责条款：容纠并举，严管厚爱
新《办法》不是“一刀切”追责，而是“宽严相济、容纠并举”，明确了6种经营投资尽职合规免责的情形，以及七种可以从轻或减轻处理的情形。其中，符合以下条件可免责，不纳入追责范围：
该规定强化了中央企业对战略性新兴产业、企业科技创新等领域探索性试验、先行先试的保障，保护企业经营管理人员干事创业的积极性。既杜绝“乱作为”，也防止“不作为”，鼓励管理人员大胆改革、放心干事，平衡追责刚性与创新弹性。
03 影响与启示
国资委46号令的发布，标志着国资监管进入了更加制度化、透明化、精准化的“强监管”新阶段。通过构建“企业全面合规、人员终身问责、监管系统精准”的三位一体新格局，旨在推动国有企业实现更高层次、更可持续的安全与发展。
对国企而言：合规经营从“底线要求”升维为“生命线”。新《办法》提供了一份详尽的“负面清单”和“操作手册”，企业必须对照98条红线，全面开展自查自纠，优化业务流程，完善内控体系和风险防控机制，内控、风控、合规深度融合，并建立问题整改闭环管理机制，实现合规经营从“被动应对”向“主动管理”转变。
对国有管理人员而言：责任追究从“岗位约束”升格为“终身烙印”。“责任终身”与“精准到人”的问责机制，彻底终结了“决策拍脑袋、出事拍屁股走人”的旧有思维。管理人员必须强化责任意识、合规意识和风险意识，提升专业判断和风险识别能力，确保每一项经营投资行为都经得起制度的检验。
对国有资产监管而言：监管方式从“分散问责”升级为“系统治理”。新《办法》为监管机构提供了标准化、程序化的有力工具，大幅提升了监管的权威性与有效性。通过精准问责推动企业完善治理、堵塞漏洞，实现了从单一惩处到“以追责促管理”的系统性跃升，为守护全民共同财富、引导国企聚焦主责主业和服务国家战略、提升国企治理水平筑牢了制度防线。