引 言

2026年3月，全国两会胜利召开，李强总理代表国务院在十四届全国人大四次会议上作《政府工作报告》（下文简称“报告”）。报告围绕稳中求进、以进促稳、先立后破的总基调，对地方债务风险化解、现代化产业体系构建、国资国企深化改革等关键领域作出系统性部署，为城市投融资平台转型提供根本遵循。

当前，城市投融资平台面临的环境已发生根本性变化，如何在化解存量债务做好“减法”的同时，做强产业布局和有效投资的“加法”，成为平台公司亟待破解的时代考题。本文立足政府工作报告最新政策导向，系统梳理以产业投资为核心、相互支撑的城投转型四大趋势，深度拆解政策机遇与实践路径，为城投平台高质量转型提供专业参考。

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政府工作报告词频分析

2026年政府工作报告为城投转型指明了方向。报告强调“分类有序推动改革转型”，明确城投需转向统一开放市场参与竞争发展，彻底摆脱对地方财政的依赖。风险防范层面，“隐性债务”“化解”“风险”高频出现，划定了严禁新增隐性债务并有序处置存量债务的政策底线，强调通过规范化机制建设筑牢金融安全防线。同时，报告提出“推进传统基础设施更新和数智化改造”，助力城投从传统建设者转型为智慧城市与新型基建的投资运营主体，开辟全新发展赛道。多重政策引导下，城投平台正告别地方政府“融资工具”的旧角色，依托市场化、产业化、专业化转型，成长为服务国家战略、支撑地方经济社会高质量发展的现代化市场主体。

图1 2026年两会城投相关词频分布图 资料来源：公开资料，中大咨询研究院整理

02

趋势一：高质量防范化解债务风险，

筑牢制度化治理的“压舱石”

图2 2025-2026年政府工作报告债务化解任务对比 资料来源：公开资料，中大咨询研究院整理

地方政府债务风险化解步伐更加积极，隐性债务领域严守“不新增”底线。当前，依托一揽子化债政策支持，化债成效已阶段性显现，地方债务治理思路愈发明晰。报告明确提出“积极有序化解地方政府债务风险”，并进一步要求“加快化解隐性债务风险”，推动化债资金、工具前置落地，提速整体节奏。同时，报告重点提出“严防虚假化债，坚决把遏制违规新增隐性债务作为铁的纪律”，在“化存”的同时更加突出“严控增量”和杜绝“前清后欠”。

债务监测考核指标体系更加全面，地方债务管理长效机制更加强调“统一”。今年报告首次提出“优化债务监测考核指标”，标志着我国地方债务风险评价体系不再局限于经济财政承载力单一维度，转而综合考量流动性压力、债务使用效率与全口径债务承载力等多个方面，指标体系进一步完善。同时，报告在地方债务管理长效机制表述中新增“统一”关键词，其核心旨在构建全口径监测、适配高质量发展的政府债务管理长效机制。

化债工作重心转向融资平台“经营性债务”，金融、财政化债成为着力点。今年报告首次提出“化解地方政府融资平台经营性债务风险”，将化债重心从隐性债务转向经营性债务，标志着在大规模隐性债务置换取得阶段性成效后，化债工作的重心正由存量隐债置换，逐步拓展至“优化重组+经营性债务化解+城投转型”的系统性治理新阶段。针对经营性债务化解，当前政策强调“加大金融、财政支持力度，优化债务重组和置换办法”的路径，依托金融化债手段推进缓释流动性风险。

图3 化债工作重心变化示意图 资料来源：公开资料，中大咨询研究院整理

在这一政策逻辑下，城投公司开展债务化解工作，需以区域综合财力为根本基础，结合自身资产质量、资本结构及现金流实际状况，科学选取适配化债方式并抓实各环节关键举措。通过平台整合、资产注入盘活、资产证券化等途径，壮大资产规模、提升信用评级、优化现金流水平；通过引入战略投资者、推进债转股并同步积极争取政府、优质国企及金融机构的多方支持等方式，完善资本结构；通过债务置换、延展、延期回售及争取财政注资等手段，有效缓解短期偿债压力，化解流动性风险，最终系统性推进存量债务风险化解工作，切实筑牢企业经营发展的根基。

表1 不同化债方式的优缺点与关键成功要素

资料来源：公开资料，中大咨询研究院整理

03

趋势二：分类有序推进市场化转型，

产业发展成为破局核心

平台市场化改革转型强调分类有序，需精准定位、顺势而为。今年政府工作报告提出“分类有序推动改革转型”，指引城市投融资平台立足自身资产质量、债务水平、功能属性以及市场化经营能力，因地制宜、循序渐进地推进改革转型。由于区域经济发展水平与资源禀赋存在差异，城投公司改革路径也呈现多元方向，但其核心始终是增强企业内生造血能力，推动城投企业通过可持续发展在中长期解决历史债务问题。

城市空间资源相关产业的加速发展，为城市投融资平台转型带来新机遇。报告明确了多个与城市空间资源紧密相关的产业领域：在“优化提升传统产业”“培育壮大新兴产业和未来产业”部分，提出“发展智能建造，培育现代化建筑产业链”“实施产业创新工程，鼓励央企国企带头开放应用场景”，为城市投融资平台市场化转型指引了方向。

耐心资本成为推动新质生产力发展的关键力量，城市投融资平台需在不确定性中挖掘并把握长期价值。报告强调“大力发展创业投资、天使投资，政府投资基金要带头做耐心资本”，当前资本市场正加快打通“科技-资本-产业”良性循环的“最后一公里”。随着创新驱动战略深入实施，越来越多科技创新、产业创新进入“无人区”，投资周期更长、风险更大。如何构建耐心资本，形成一套完整的生态体系，成为城市投融资平台转型过程中不容忽视的重要课题。

乡村振兴正从点状探索迈向系统化发展新阶段，为城投公司向乡村振兴综合运营商转型提供了战略机遇。报告提出“培育壮大乡村特色产业”“完善联农带农机制”“全域土地综合整治”，体现了乡村产业正从“点状尝试”向“系统化”“集群式”发展迈进。当前，乡村振兴已进入资源要素整合转化的新阶段，随着政策红利持续释放，乡村发展的内生动力将进一步增强。

城市投融资平台应立足自身拥有的城市空间与基础设施资源，精准对接政策要求，分类有序推进市场化转型。当前主流的转型模式包括以下四种：一是发挥城市建设“主力军”优势，整合产业链上下游资源，在住房、市政工程建设中推广应用智能建造技术，培育现代化建筑产业链；二是盘活路权、空域、地下管廊及公共建筑等资源，开发低空经济、智慧城市等应用场景，建设布局数据传感器等产业基础设施，赋能新兴产业高质量发展；三是紧扣县域经济发展和乡村振兴战略，通过组建生态资源资产经营管理平台等方式，开展乡村综合体基建配套设施的规划与建设，推动农村特色“资产”转化为“资金”；四是通过产业投资拓展增长动能，聚焦战略性新兴产业，构建特色投资体系，推进新兴产业布局与集团转型。

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趋势三：纵深挖掘城镇化建设潜力，

系统性提升城市运营品质

图6 2025-2026年政府工作报告城市建设任务对比 资料来源：公开资料，中大咨询研究院整理

城镇化建设迈入更加精细化的发展新阶段。今年政府工作报告将“推动新型城镇化和区域协调发展”的部署位次提前，明确提出“深入推进以人为本的新型城镇化”，确立了推进新型城镇化的目标任务和思路举措。其中，城市更新和老旧小区改造任务的相关表述从“持续推进”升级为“高质量推进”，同时新增“城中村改造”等攻坚任务，这标志着我国城镇化建设已步入深水区，要转向更加精细化、可持续的城市更新路径。

城市安全建设更加强调系统性防控。报告明确提出“加强城市基础设施生命线安全工程建设”，标志着城市基础设施建设已从单一领域的建设，升级为覆盖城市运行核心保障系统的生命线工程体系化建设。同时，针对城镇化发展中高层建筑日益增多的现实安全需求，报告将特定场景的安全防范与应急救援能力建设纳入重点任务，进一步拓展了城市安全保障的覆盖范围，实现了防控重心的精准聚焦。

新一轮城镇化建设蕴含丰富的发展机遇，也对城投公司提出了更高要求。其中，拆迁安置、开发建设、配套设施建设运营以及城市生命线工程建设等碎片化场景，均为城投公司带来了全新的业务增长点。但城投公司在抢抓城中村改造、城市生命线工程建设等机遇的同时，也需直面诸多挑战，如城中村改造过程中的利益协调难度大、改造项目周期长、资金需求量大等现实问题。对此，城投公司必须不断提升专业化运营与资源整合能力，积极探索政府主导、一二级联动等多元化参与模式，在有效应对挑战的过程中实现自身转型突破与高质量发展。

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趋势四：盘活存量用地和商办用房，

做好当家理财的“排头兵”

存量资产盘活迎来政策利好。报告不仅强调“盘活利用存量土地和闲置房屋设施”，更明确提出“探索多渠道盘活存量商品房，鼓励收购存量商品房重点用于保障性住房等”，为城市投融资平台优化资产结构、化解存量压力提供了实质性抓手。城投公司作为地方城市基础设施建设的投融资主体，拥有公益性资产、资源性资产和经营性资产等多种类型资产，是地方政府开展资产盘活的核心实施主体。

特色经济业态发展蕴含城投转型新机遇。报告提出“高质量发展文化旅游业”“积极发展赛事经济、户外运动”“释放文旅、赛事、康养等领域消费潜力”，清晰传递出通过服务消费拉动内需的政策意图。这表明政府不仅关注基础设施的物理建设，更加注重通过提升资产运营质量、丰富内容供给，深度挖掘存量资源的经济附加值，这也为拥有大量景区、场馆等存量资源的城市投融资平台，指明了业态升级、价值提升的转型方向。

图8 城投公司参与赛事经济发展案例 资料来源：中大咨询研究院整理

06

结语

从防范化解经营性债务风险，到分类有序推动市场化转型，再到多渠道盘活存量资源，一系列政策导向与实践路径，无不昭示着城市投融资平台战略转型已迈入深层落地的新阶段。战略转型的成败，关键不在于方向的正确与否，而在于落地路径是否清晰可执行。这意味着，城投平台不仅需要在顶层设计层面完成身份的重新定位，更需要在执行层面建立一套能够穿透产业复杂性、精准识别真实发展机遇的方法论体系。

以产业布局为例，城投平台要实现从宏观“战略蓝图”到微观“落地实操”的有效衔接，亟需一套高精度的作战地图。中大咨询“四图五清单”产业链图谱方法论，正是破解这一痛点的关键抓手——通过全景解构战略性新兴产业“黑箱”，将抽象的战略机遇转化为可视化的“投资靶点”与“行动路标”，为城投平台产业布局提供科学指引。

此外，中大咨询精心打造针对城投转型的十大拳头产品，全方位助力城投平台打通从战略规划到具体执行的全流程堵点，实现投资体系、组织管理、人力资源与品牌文化等多维度的一体化变革。这些产品涵盖了战略设计、产业布局、资产管理、人才激励等关键领域，形成全方位、系统性的支撑体系，切实推动城投平台顺利实现市场化、产业化、专业化转型，真正成长为服务国家战略、支撑地方经济高质量发展的现代化市场主体。