前言
以上市公司为主体推动专业整合，是国有企业实现产业布局优化的重要途径。据了解，今年1-9月份，国有控股上市公司年内披露了1239单并购信息。随着国有控股上市公司规模持续扩大，强化国有控股上市公司监管成为国企改革的重点任务。国有控股上市公司因其双重身份而同时受到国资委和证券市场的监管，在实践中面临更高标准的治理要求。文章下面将从上市公司独立性（包括人员独立性、业务独立性、机构独立性、财务独立性、资金独立性）和内幕信息管理等方面对国有控股上市公司规范管理进行分析。
需注意的是，国资委和证券监督机构分别就国有企业管理、上市公司规范运作制定有相关法律法规。以维护上市公司独立性为前提，国有控股上市公司管理中若出现监管要求不同的情况，可依据法律法规的法律效力以及上市公司的特殊要求，优先遵从证券市场的有关规定。上市公司的监管规定与国资国企改革要求相一致的，应同时遵照证券市场规定和国资监管要求。
人员独立性
国有股东如何规范选聘上市公司高级管理人员？
答：在上市公司高级管理人员选聘方面，通常会存在国有股东行政化直接任命与上市公司应按照提名、选举流程聘任的冲突。
【违规案例】DLHG：公司高管聘任未按公司章程规定程序产生，受到控股股东干预
解决措施：控股股东将高管选聘权力归位于上市公司，由上市公司按照法定程序开展高级管理人员的选聘工作。
（资料来源：大连证监局、上市公司公告）
《上市公司治理准则》、《上市公司章程指引》等规范性文件明确提出“上市公司控股股东、实际控制人及其关联方不得干预高级管理人员的正常选聘程序，不得越过股东大会、董事会直接任免高级管理人员”。《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》中也提到“经理层由董事会聘任和解聘”。因此依据相关监管规定，国有控股上市公司选聘高级管理人员应按照董事长或总经理提名、董事会提名委员会审核、董事会审议决定、聘任的规范流程。
图1 国有控股上市公司高级管理人员的规范选聘流程
资料来源：《上市公司章程指引》
国有控股上市公司高管能否在国有股东单位担任经营管理职务？
答：不能。因职位空缺、暂未选聘到合适人员等原因，国有控股上市公司高级管理人员担任总经理、副总经理、财务总监等职务的同时，在国有股东单位及其控制的企业兼任除董事、监事以外的经营管理类职务，该行为正与上市公司人员独立性要求相冲突。国有控股上市公司应避免总经理、副总经理、财务总监等高管在国有股东处及其控制的企业担任行政管理职务，以免违反上市公司监管规定。
【违规案例】ZHJT：上市公司代理总经理同时兼任控股股东单位副总经理
解决措施：上市公司提拔一名副总经理至总经理，填补总经理职位空缺。
【违规案例】ZZDL：上市公司财务负责人及财务部部长同时担任控股股东子公司的总会计师、财务部部长职务
解决措施：由上市公司副总会计师暂时代理财务负责人；上市公司财务部部长不再担任控股股东全资子公司的财务部部长。
（资料来源：广西证监局、山西证监局、上市公司公告）
业务独立性
国有股东如何避免干涉控股上市公司的经营管理活动？
答：部分国有股东与上市公司其他治理主体之间权责边界不清晰，且国有股东对上市公司需上报的事项未做出清晰的规定，导致国有股东对上市公司经营管理事项过度干涉，甚至对部分应由上市公司自主决策的事项实行垂直管理，干预上市公司正常决策程序，如国有股东以会议纪要形式向上市公司指定采购供应商名单、越过上市公司经营层、管理层对其实行“穿透式”管理等。但国有股东干预上市公司业务经营管理活动的行为与上市公司业务独立性要求相冲突。
【违规案例】HTRD：控股股东母公司以会议纪要形式指定上市公司供应商
【违规案例】YKG：控股股东通过事业部赋能管理模式，对上市公司业务实行“穿透式”管理
【违规案例】ZZDL：对外投资前均需向控股股东报告请示
（资料来源：辽宁证监局、山西证监局、上市公司公告）
为化解国资监管与上市公司业务独立性之间的冲突，国有股东应通过公司章程、权责清单明确控股上市公司各治理主体的权责边界，并通过制定管控清单，明晰上市公司需上报股东的事项。在清晰界定对上市公司的监管事项后，国有股东严格遵照上市公司章程，按照法定决策流程对国有控股上市公司相关事项进行管理。
图2 各治理主体决策事项和行权方式
国有股东如何解决与控股上市公司间的同业竞争？
答：《上市公司治理准则》中明确提出“控股股东、实际控制人及其控制的其他单位不应从事与上市公司相同或者相近的业务。控股股东、实际控制人应当采取有效措施避免同业竞争。”实践中，因并购、重组整合等原因，国有股东及其下属子公司与上市公司之间可能会构成同业竞争，从而影响上市公司的业务独立性。
根据《上市公司收购管理办法》等相关规章要求，国有股东并购上市公司以及并购后资产重组中若存在同业竞争或潜在同业竞争，国有股东及其关联方须明确提出避免同业竞争的承诺并公开。承诺应着重说明解决同业竞争的详细措施，以及明确的履约时限，具体到年、月。国有股东解决与控股上市公司之间的同业竞争，可根据同业竞争的实际情况采取出售、委托经营、资产注入等一种或多种方式。
图3 解决同业竞争的方式
机构独立性
关于国有控股上市公司的机构独立性，国有股东应注意什么？
答：上市公司内部机构应当独立运作。国有股东与上市公司合署办公、共用人员等行为均与上市公司机构独立性要求相悖。在国有控股上市公司管理中，国有股东应避免以“两块牌子、一套班子”的形式和上市公司实行合署办公，共用员工。
【违规案例】SGSS：控股股东与上市公司实行“两块牌子、一套人马”的合署办公安排
解决措施：控股股东将钢铁制造相关管理职能完全归位于上市公司，不干预上市公司组织机构的独立运行。
（资料来源：广东证监局、上市公司公告）
财务独立性
国有控股上市公司如何选聘审计中介机构？
答：国有股东指定审计中介机构与上市公司按照董事会审计委员会提请、股东大会决定的选聘流程存在冲突。根据国资监管要求，国资委直接监管企业的财务审计以及其他专项审计项目，一般由国资委相关部门牵头在确定的中介服务平台范围内选取审计中介机构并委托。企业集团（或监管企业）旗下子公司的财务审计项目由企业集团选择确定和委托。依据《上市公司章程指引》，上市公司选聘会计师事务所由董事会审计委员会提请、股东大会决定。
国有股东取得上市公司控制权后，有意变更上市公司审计中介机构的，应就变更事宜与上市公司小股东、高层进行事前沟通。达成一致意见后，国有股东根据国有企业相关程序确定候选审计中介机构，使控股上市公司遵照审计委员会提请、审计委员会审核、董事会审议、股东大会审议决定的规定流程确定最终拟聘请的会计师事务所。
图4 国有控股上市公司选聘或改聘会计师事务所程序
资料来源：上市公司公开的《会计师事务所选聘制度》
国有控股上市公司财务核算体系能否纳入国有股东管理系统内？
答：不能。国有股东登录查询上市公司财务核算系统或与上市公司共用财务核算系统等行为与上市公司独立核算的要求相冲突。《上海证券交易所上市公司自律监管指引第1号——规范运作》和《深圳证券交易所上市公司自律监管指引第1号——主板上市公司规范运作》均提出“控股股东、实际控制人及其关联人不得通过以下方式影响上市公司财务独立：将公司财务核算体系纳入控股股东、实际控制人管理系统之内，如共用财务会计核算系统或者控股股东、实际控制人可以通过财务会计核算系统直接查询公司经营情况、财务状况等信息”。因此在管理实践中，国有股东应和控股上市公司财务信息系统分开。若控股上市公司与国有股东财务核算系统存在联网，上市公司应规范其财务系统授权人员的范围，限制国有股东方人员登录和查询其财务核算系统的权限，以隔离联网对上市公司财务独立性的影响。
【违规案例】SGSS：与控股股东、实际控制人存在财务核算系统联网
解决措施：上市公司对有权登录公司财务系统的人员及权限情况开展全面清查，对控股股东及实际控制人的相关人员的权限予以清理注销，并通过授权管理，设置有权登陆本公司账套的人员及其权限。
【违规案例】ZLJT：与控股股东使用同一财务信息系统平台
解决措施：上市公司另行购置单独的用友财务管理系统。
（资料来源：广东证监局、湖南证监局、上市公司公告）
资金独立性
国有股东下属财务公司向控股上市公司提供金融服务应注意什么？
答：国有股东下属财务公司为上市公司提供金融服务、归集资金时，应避免存贷比率失衡、控制上市公司资金运用等行为，以免造成占用上市公司资金、限制上市公司资金使用自主权等问题，从而影响上市公司资金独立性。
按照国资委部署要求，当前地方国资国企相继在加快推进司库体系建设，在推进银行账户统一管理、资金集中管理等工作时，国资国企要特别注意上市公司的资金归集要符合相关监管要求。
【违规案例】YKG：关联方通过财务公司隐性非经营性占用上市公司资金
上市公司YKG将日常经营资金归集至控股股东控制的财务公司，由财务公司进行集中收付
YKG提供了财务公司绝大部分的流动性来源，资金贡献率与其从财务公司获得的贷款比率严重失衡。
控股股东利用财务公司归集的大量资金发放贷款，造成财务公司剩余资金无法满足上市公司的贷款需求，导致公司从外部金融机构融资，相关资金成本增加。
控股股东的资金归集制度，限制了上市公司资金使用自主权。
解决措施：上市公司将原存放在财务公司的资金全部转移至外部银行或其他金融机构，以及用原存放在财务公司的资金偿还有息负债。
（资料来源：辽宁证监局、上市公司公告）
内幕信息管理
国有控股上市公司向国有股东上报信息时如何确保内幕信息的保密性？
答：按照国有企业管理相关要求，在实际运营中，国有控股上市公司需向国有股东报送月报、快报等信息，而上市公司部分重大事项在证券市场监管下为内幕信息，信息上报对控股上市公司内幕信息的保密性构成较大挑战。为加强信息上报中的保密性，控股上市公司向国有股东及其他内幕信息知情人员提供未公开信息之前，应告知其对所报送信息所应履行的保密义务。必要时，与相关内幕信息知情人签订《保密承诺书》。重大信息文件可指定专人报送和保管，减少内幕信息知悉和传送环节。内幕信息知情人对载有内幕信息的文件、会议记录、决议、软（磁）盘、光盘、录音（像）带、移动存储器等涉及内幕信息及信息披露内容的资料和存储介质应妥善保管，不得借与他人阅读、复制，更不能交由他人代为携带、保管。整个信息上报过程中上市公司应按照制度规范做好内幕信息知情人登记管理工作，国有股东则积极配合控股上市公司。
【违规案例】BBWG：内幕信息知情人档案登记不完整
解决措施：补充填报内幕信息知情人人员，并完善内幕信息知情人范围。
（资料来源：广西证监局、上市公司公告）
结语
国有控股上市公司在资本市场中扮演着重要角色，既是国有控股公司，又是公众公司。在经营管理中，国有股东应平衡和协调好国资监管与上市公司规范运作的关系，一方面从提升上市公司治理水平出发，推动国有控股上市公司科学界定各治理相关方的权责边界，建立健全具有中国特色的国有控股上市公司治理机制；另一方面从保持上市公司运作独立性出发，积极配合国有控股上市公司执行《公司法》、《证券法》和《会计法》等相关规定，确保上市公司依法规范运作，切实保障上市公司和投资者的合法权益。