引 言
3月13日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（下称“十五五”《规划纲要》）全文公布，以专门篇章明确了“十五五”时期深化国资国企改革的总体目标与重点任务。中大咨询对“十五五”《规划纲要》中的改革精神进行系统研判，提出“一不变、六深化”的国资国企改革深化总体趋势。
“一不变”，即目标途径不变；“六深化”，即布局梯度深化、创新制度深化、分类改革深化、考核评价深化、两类公司深化、穿透监管深化。
“十五五”《规划纲要》以8句话、310个字，对“深化国资国企改革” 作出顶层部署。
“做强做优做大国有企业和国有资本，增强国有企业核心功能、提升核心竞争力。制定实施国有经济布局优化和结构调整指引目录，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中，加强战略性重组和专业化整合。深化国有企业分类改革，进一步明晰不同类型国有企业功能定位，加强主责主业管理，建立国有企业履行战略使命评价制度，构建分类考核的治理体制。推动国有企业完善市场化经营机制，提升价值创造能力。健全国有企业推进原始创新制度安排。完善国资监管体制，更好发挥国有资本投资、运营公司作用。健全国有经济和国有企业增加值核算制度。支持国有企业和民营企业以市场化方式规范开展股权合作、战略协作、资源整合。”
01
目标途径不变
深化国资国企改革目标与路径不变
“十五五”《规划纲要》提出，“做强做优做大国有企业和国有资本，增强国有企业核心功能、提升核心竞争力”。
未来五年深化国资国企改革的目标与途径不变。“十四五”时期明确提出深化国资国企改革的目标，即“做强做优做大国有资本和国有企业”。在此基础上，二十大期间，国资委主任张玉卓提出 “一个目标、两个途径” 的重要论述，进一步丰富改革内涵：以提升核心竞争力、增强核心功能为路径，持续推动国资央企高质量发展。国企改革深化行动期间，中央对国资国企提出了更高要求，国资国企要强化战略意识和功能导向，发挥好“三个作用”。“十四五”《规划纲要》中“增强核心功能、提升核心竞争力”的表述顺序作出优化调整，作为改革路径进一步深化，并延续至“十五五”《规划纲要》中。
面向“十五五”，中大咨询认为，国资国企将围绕“十五五”《规划纲要》作出顶层设计和战略擘画，聚焦在“加强原始创新和关键核心技术攻关”“巩固壮大实体经济根基”等关键任务，加快国有资本“三个集中”，强化国资央企自主创新、原始创新，不断增强国有企业核心功能、提升核心竞争力，做强做优做大国有资本和国有企业。
02
布局梯度深化
“三个集中”更有梯次，因地制宜发展新质生产力
“十五五”《规划纲要》提出，“制定实施国有经济布局优化和结构调整指引目录，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中，加强战略性重组和专业化整合”。
国资国企在现代产业体系建设中的布局方向和功能作用总体基调保持不变。“十四五”《规划纲要》已明确提出了加快国有资本“三个集中”的相关内容——向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业集中，向提供公共服务、应急能力建设和公益性等关系国计民生的重要行业集中，向前瞻性战略性新兴产业集中。“十五五” 时期这一核心方向与表述基本保持延续。
得以深化的是，“十五五”《规划纲要》更具显示度地提出“制定实施国有经济布局优化和结构调整指引目录”，这是对“三个集中”在布局质量层面提出的更高要求。在本次两会期间，张玉卓主任在“部长通道”接受采访时提到“十五五“从三个方面取得突破，第一个就是“要在推动国有资本‘三个集中’上取得突破”，并明确指出要经过几年的努力，改变国有经济布局战线长、分布广但高端不足、低端较多的情况，尽可能把中央企业的资产集中到国民经济97个行业大类中的20个重点行业里。
面向“十五五”，中大咨询认为，国资国企在“三个集中”方向上的布局、尤其是在战略性新兴产业中的布局，将更加强调“因地制宜”，将更加强调产业布局的战略预见性与结构梯次，将着力以创新能力强的企业为核心开展产业链重组整合。
03
创新制度深化
健全国有企业推进原始创新制度安排
“十五五”《规划纲要》提出，“健全国有企业推进原始创新制度安排”。
国企改革深化提升行动时期，在“原始创新”上提出要强化原创性引领性科技攻关，突出的是创新方向，对创新制度并没有专章安排。相信本次对“原始创新制度安排”的强调，会在进一步深化国资国企改革中得以体现。
创新制胜，关键靠人。推进原始创新，需要营造优质的创新生态。张玉卓主任两会期间在“部长通道”接受采访时提到第二个突破，就是在提升中央企业活力效率上取得突破，并明确国务院国资委正在研究如何在中央企业建立更加有效的激励机制，重点聚焦加大基础研究投入和科技人员激励。
面向“十五五“，中大咨询认为，国资国企将进一步制定支持国有企业开展基础研究和原始创新的政策，推进职务科技成果赋权改革，以创新创造为导向，灵活开展多种形式的中长期激励；根据科研工作不确定性高的特点，做实做细合规免责机制，保护创新积极性、激发创新活力。
04
分类改革深化
从“分类授权放权”到系统性“分类改革”
“十五五”《规划纲要》提出，“深化国有企业分类改革，进一步明晰不同类型国有企业功能定位，加强主责主业管理，建立国有企业履行战略使命评价制度，构建分类考核的治理体制”。
系统性的国有企业分类改革将得到深化。“十四五”《规划纲要》对“分类”更多聚焦在“深入开展分类授权放权”。“十五五”《规划纲要》则更加系统提出“深化国有企业分类改革”，这是新时期国资国企进一步强化功能价值导向的客观机制需求，也是当前国资国企顺应科技革命和产业变革、从城投时代全面迈向产业创新时代的客观发展要求。张玉卓在两会“部长通道”接受采访时也提到，中央企业正推进分行业、分企业考核，建立“一企一策”考核机制。例如，年度考核76%的指标是个性化指标，任期考核79%的指标是个性化指标。
面向“十五五“，中大咨询认为，国资国企将进一步完善功能定位与主责主业优化，明确企业在新兴产业培育、科技创新引领、重要领域安全支撑等方面的功能定位，并系统性开展分类改革、分类考核、分类授权放权，助力更好履行战略使命，提升产业创新引领能力。
05
考核评价深化
“战略使命评价”与“增加值核算”步入深化落地阶段
“十五五”《规划纲要》提出，要“建立国有企业履行战略使命评价制度”“健全国有经济和国有企业增加值核算制度”。
建立与新时代新征程国有企业战略使命、价值提升相适应的评价制度。“十四五”《规划纲要》中对国资国企考核评价没有直接体现，而国企改革深化提升行动作了进一步探索。“十五五”《规划纲要》重点提出“战略使命评价”与“增加值核算”相关内容，这是新时期推动国有企业更好服务国家战略、切实增强战略定力、提升企业内在价值的重要改革举措。建立国有企业履行战略使命评价制度，有利于更加客观地衡量企业为推动经济社会发展所付出的成本，更加全面地反映企业履行功能使命所作出的贡献，并在业绩考核、薪酬分配等方面，进行实事求是的考虑。而国有经济和国有企业增加值的核算，也将引导企业更好提升经营质量和内在价值。
面向“十五五”，中大咨询认为，“战略使命评价”与“增加值核算”步入深化落地阶段，立足战略需求和产业发展方向，不再把中央企业用一把尺子衡量，将评价工作、核算工作制度化科学化，并与改进、约束与激励相衔接，将是进一步深化国资国企改革的一项核心改革工作。
06
“两类公司”深化
从“深化两类公司改革”到“更好发挥作用”
“十五五”《规划纲要》提出，要“更好发挥国有资本投资、运营公司作用。
“两类公司”作用更加聚焦产业创新孵化。“十四五”《规划纲要》中对两类公司的提法是“深化两类公司改革”。当时正值国企改革三年行动，两类公司的改革更多是优化“管资本“方式的抓手和路径。而两类公司的作用发挥在改革过程中不断深化，国企改革深化提升行动提出“国有资本投资、运营公司设立专业化平台，打造一批前瞻性战略性新兴产业‘孵化器’”，两类公司成为国资国企布局新兴产业的重要平台。“十五五”《规划纲要》中提出的“更好发挥国有资本投资、运营公司作用”，是对国企改革深化提升行动中“新兴产业孵化器”的继承与深化，两类公司将在布局结构调整、产业创新孵化中发挥更大作用。
面向“十五五”，中大咨询认为，国有资本投资、运营公司将迎来重要发展契机，尤其对于地方国资，将进一步增强投资、运营公司的产业投资功能和资本运作功能，当好现代产业体系建设的长期资本、耐心资本、战略资本。
07
穿透监管深化
要在提升监管有效性上取得突破
“十五五”《规划纲要》提出，要“完善国资监管体制。”
国资监管要在提升有效性上取得突破。“十四五”《规划纲要》提出“优化管资本方式，全面实行清单管理，深入开展分类授权放权，注重通过法人治理结构履职，加强事中事后监管”。而“管资本”并没有在“十五五”《规划纲要》中继续提及。回顾国企改革深化提升行动期间，随着大数据、人工智能、区块链等技术的突破，中央和各地国资委持续探索推进信息化、智能化穿透式监管。张玉卓主任两会期间在“部长通道”接受采访时提到的第三个突破，也正是在提升监管有效性上取得突破，旨在通过智能化穿透式监管系统，在不干预企业日常经营与自主权的前提下，实现实时监测企业的生产经营活动，确保可以及时预警和防范风险。这意味着，国资监管进入智能化穿透式监管的新阶段。
面向“十五五”，中大咨询认为，各地将加强穿透式监管的决策部署，以穿透式监管为主线，以智能化转型为抓手，不断提升国资监管有效性。
“一不变，六深化”，是中大咨询从“十五五”《规划纲要》中洞见的进一步深化国资国企改革的确定性趋势。后续，我们将围绕国资国企改革深化重点，持续推出“深化改革”系列专题文章，深入解读下一阶段改革方向与核心任务，并结合前瞻实践案例，分享先进经验与实施路径。敬请关注！