前 言
近期，中大咨询结合二十届三中全会的要求，基于“十五五”的改革方向和趋势，针对地方国资国企改革的一些重点和难点，推出“十五五”前瞻系列研究。今天这一期将从三中全会要求看地方国企转型，重点聚焦布局最广泛、任务最繁重、面临矛盾也最突出的地方国企。后续我们将陆续推出轨道、能源、数字产业专题。
《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出进一步全面深化改革背景下国有企业的新责任、新使命、新要求，要求地方国企增强核心功能，提升核心竞争力，因地制宜发展新质生产力。
理想是美好的，现实是非常骨感的。我们来透过一组数据看趋势：2019-2023年，市级及区县级，以及国家级高新区、国家级经开区、国家级新区国有企业陷入增长瓶颈。可见，土地信仰不复存在，地方国企需要抛弃路径依赖拥抱变革。
资产规模增速放缓
营业收入小幅下降
利润总额和净资产收益率均处于下降状态
严格控制资产负债率的增长
营业现金比率未有实质性突破
究其原因，地方国有企业尚未摆脱土地要素依赖，在土地市场持续遇冷、土地财政难以为继的背景下，财政“大循环”和国企“小循环”均处于失衡状态。
基金预算收入缺口进一步扩大，同比下降9.2%
土地出让收入连续下滑，同比下降13.2%
地产市场行情颓势延续，地方国企“托底”压力剧增
过去很长一段时间，地方国有企业发展的核心逻辑是“背靠政府，面向市场”。而当前背景下，地方国企却面临两重矛盾：政府端来看，功能使命要求有增无减；市场端来看，经营性现金流杯水车薪。
一是背靠政府端，土地出让收入持续下滑导致“财政吃紧”。地方政府对地方国企不管是资金还是资源上的支持都已见顶，能注入的资源基本已注入，但发展的任务依然很重，地方国企需要不断增加在战略安全、产业引领、国计民生、公共服务等领域的投入，进一步聚焦主责主业和核心功能。
二是面向市场端，经营性业务拓展仍尚未取得实质性突破。从业务结构来看，基础设施建设、土地开发、房地产、公用事业等传统优势领域的营收都在不同程度的下降，而产业端又面临市场化投资决策体系缺失、布局分散、战新产业参与深度不够、产业协同效益弱等突出问题。地方国企需要更加关注有利润的收入、有现金流的利润。
从面临的两重核心矛盾来看，地方国企既要还本付息，又要自我造血，还要产业转型，更要为财政兜底。地方国企的出路在哪里？
传统的规划框架已经很难解决“十五五”地方国企面临的实际问题。中大咨询认为，“十五五”规划要实事求是，要重点关注“二十届三中全会、深化改革提升行动、地方政府高质量发展”三种类型的改革导向，来构建地方国企的出路和方向。
一是三中全会强调“三个集中”。《决定》要求推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中。从中央企业2019-2023年效益指标变化情况来看，电力、热力、燃气及水生产和供应业增长稳定，水利环境和公共设施管理业、交通运输仓储行业次之，功能保障型企业业绩表现突出。
二是国企改革突出“两核三力”。《国有企业改革深化提升行动方案（2023-2025年）》要求聚焦“两核三力”，即增强核心功能，提高核心竞争力，强化国有企业的科技创新力、产业控制力、安全支撑力。从国务院国资委披露数据来看，在地方国有企业经营业绩下滑的情况下，“双百企业”和“科改企业”不断谋求第二增长曲线，“双百企业”实现营业收入、净利润较2020年分别增长29.7%、35.6%，“科改企业”实现营业收入、净利润较2020年分别增长33.6%、40.9%。也能进一步看出，“科改企业”效益优于“双百企业”。
三是地方政府打造“现代产业”。地方政府着力推进高水平科技自立自强，建设现代化产业体系。处于粤港澳大湾区的广东省提出“制造业当家”战略，广州市和广州开发区紧跟分别提出“坚持产业第一，制造业立市”“制造业立区”。“十四五”时期，广州市国有资本布局优化和结构调整就已围绕“未来城市功能、龙头产业引领、新型要素集聚、新型功能平台”四个方向展开。处于中部地区的湖南省全面落实“三高四新”战略定位和使命任务，长沙市在此基础上提出建设“4433”现代化产业体系和全球研发中心城市。从数据上来看，在实体产业进行布局并具有一定控制力的地方国企，资产规模、营业收入、利润总额和净资产收益率等核心经营效益指标表现更优。
因此，地方国有企业的核心价值是撬动地方财税、支撑区域发展，功能使命在哪里，出路就在哪里。
基于以上分析，“十五五”地方国企转型发展要把握好“稳”与“变”、“老”与“新”的关系，因地制宜、实事求是，解决问题才是硬道理。中大咨询从业务结构和产业控制力两维度出发，将地方国企分为“经典型、重塑型、生态型、产业型”四种类型，针对性分析不同类型企业面临的问题、转型的方向，为地方国企提供借鉴。
以中部地区某城发集团为例，其营业收入稳步上升，2021-2023年分别为341亿元、384亿元、434亿元。从业务结构来看，整体趋于稳定。2023年商品销售占到了营收的近50%，工程结算、土地开发及出让、房地产销售占到了营收的35%左右。相较于2021年，总占比稳定保持在85%水平。对于传统城投而言，“稳底盘、降成本、聚流水”在战略转型期就变得十分关键。一是“稳底盘”——要深入开展资产盘活。强化资产管理职责，建立“摸清资产底数-评价资产特点-找准经营难点-明确盘活思路-开展分类定级-确定重点对象-建立盘活标准-开展专项盘活-制定盘活目标”的工作体系，赋能集团及下属企业资产盘活工作，提升经营性资产运营效益。
二是“降成本”——要多措并举降低营业总成本。该城发集团净利润有所下滑，从2021年的16.25亿元下降至2023年的14.99亿元；经营活动产生的现金流量净额大幅下降，从2021年的33.40亿元下降至2023年的18.95亿元；营业总成本大幅上升，从2021年的33.37亿元上升至2023年的42.66亿元。因此，亟需实施精细化管理，优化成本结构，降低营业总成本。三是“聚流水”——要着力盘活资源，做大经营性现金流。该城发集团整合资源做强做大城市运营业务，已经成功推动整合城市服务、物业管理服务、商业运营服务业务资源，实现港股IPO上市，下一步着力推进文化旅游、能源环保等业务做优转型上市。
国家级经开区、国家级高新区下属国企一般相对成熟，有一定的产业基础。但这些企业也在主动谋求产业布局结构调整，发挥产业支撑引领作用。
以西部地区某高新投资集团为例，2022年之前聚焦产业园区主责主业，打造城市开发、城市运营、产业投资三大业务板块，良好运营天府软件园和生物医药园。2022年2月，按照高新区党工委管委会关于区属国有企业改革整合部署，集团“锚赛道、调结构、谋协同”，形成产城集团筑基，策源资本赋能，电子集团强链，高新发展成势的“1+4”发展格局。一是“锚赛道”——锚定电子信息产业赛道，整合电子信息产业集团作为强链主体，聚焦集成电路、新型显示、智慧城市与信创三大赛道，打造电子信息科技实业群。二是“调结构”——通过二级重组、设立基金、投资并购等方式优化调整业务布局。其一，推动开发建设业务整合，打造产城集团，形成“投建管运”一体化的开发运营模式。其二，成立策源资本，负责搭建成都高新区全生命周期投资基金运营体系。其三，投资培育华鲲振宇、华存智谷、芯进电子等一大批电子信息前沿科技实体。三是“谋协同”——推动电子信息集团、策源资本、高新发展围绕电子信息产业有效协同。有序将高新发展主业建筑施工业务整合至产城集团，通过“成果转化-孵化培育-战略投资-并购赋能-上市运作”等手段改造成为高科技上市公司。高新发展市值大幅上涨，最高点突破300亿元。
每个省、市都会有1-2家国有资本运营公司，这类企业一般作为地方国资“管资本”的主体，以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为目标，以财务性持股为主，通过股权运作、基金投资、培育孵化、价值管理、有序进退等方式，盘活国有资产存量，引导和带动社会资本共同发展。
以西部地区某集团为例，2014-2022年开展国有资本运营公司改革试点，主要开展金融及产业战略投资。但是这些年，母公司投资组合以金融、工业、科技、能源行业为主，投资较为分散，随着债务规模增加（总债务从2021年的397亿元上升为2023年的627亿元），母公司财务费用上升（从2021年的15.8亿元上升至2023年的19.0亿元），投资收益虽有所回升（2021-2023年分别为45.2亿元、-3.0亿元、21.2亿元），但净利润总体相对单薄（2021-2023年分别为32.1亿元、-19.2亿元、4.2亿元）。因此，该集团积极“定方向、求进退、搭生态”，推动战略升级，由国有资本运营公司向以先进制造业为主体、产业与金融协同发展的国内一流产业投资运营公司转变。一是“定方向”——选取先进制造业作为产业方向。聚焦发展智能网联新能源汽车、电子信息制造业、先进材料、人工智能（AI）及新兴产业“四大产业”。
二是“求进退”——推进存量股权投资进退流转。公司投资的产业类企业行业分布较广，对公司投资管控能力提出较高要求，部分公司盈利能力弱且短期偿债压力较大，持有股权存在低效无效情形，亟需推进股权进退流转工作，不断提升发展质量。
三是“搭生态”——推动产业组织变革支撑战略落地。新设市场业务协同部和金融服务部，推动“产业+金融”协同发展，新增四大产业事业部，建立“部司合一”运作机制，强化事业部权责。
以中部地区某产业集团为例，重点打造光电子、汽车与智能装备、生命健康、现代化工、新能源、生态环保、新材料、数字八大产业板块，力争2025年末控股6家以上上市公司。集团通过纾困、产业并购等手段，控股广济药业、万润科技、双环科技、奥特佳4家上市公司，战略性投资长江存储、大冶有色、长江证券等重要企业。但是实体产业均处于产业链中低端环节，无论是规模还是质量，均处于行业中后段，缺乏核心竞争力。对于此集团而言，“聚资源”是基础，“提能级、做链主”才是关键，才能真正成为引领带动前瞻性、高端性、战略性产业发展的全国一流产业投资集团。一是“聚资源”——整合国资委、财政厅及兄弟国企持有的产业基金、产业发展类股权等资源。二是“提能级”——要对投资并购后的上市公司开展投后管理，提升市值规模。三是“做链主”——要整合产业类上下游资源，增强在产业链中的主导地位。
从实际案例和数据来看，并购了上市公司，也并不意味着完成了战略性新兴产业布局，更不意味着实现了产业转型。一是近年来产业收并购热度整体下降。二是市级、区县级国有企业在产业转型压力下收并购上市公司的迫切性更强、向产业端转型趋势明显。三是被并购后的上市公司近年来业绩表现不如理想，资产总额、总市值有所下滑，资产负债率情况显著恶化，将近一半样本企业营业收入、利润总额等出现负增长，净资产收益率大幅下滑，接近20%样本企业收购后出现“ST、*ST”情况。
因此，此集团要树立“产业做强”思维，一方面要构建“园区开发+运营服务+产业投资”协同运营模式，另一方面要积极开展市值管理，聚焦产业经营、影响力经营、资本经营等方面，提升核心竞争力，激活、放大国有资本市值规模。
综上，中大咨询总结概括了地方国企“十五五”转型发展的“1234”分析框架，即一组数据看趋势：地方国企确实面临着投资放缓、收益下滑、严控负债等增长瓶颈，土地信仰不复存在，需要抛弃路径依赖拥抱变革。两组矛盾看压力：地方国企当前面临着功能使命有增无减、经营性现金流杯水车薪两重矛盾压力，如何转型发展成为摆在地方国企面前绕不过去的命题。三项改革看方向：二十届三中全会、深化改革提升行动、地方经济高质量发展三项改革指向现代产业体系、科技创新和价值创造，勾勒出地方国企的出路和方向。四种模式看未来：地方国企的转型发展无论是经典型、重塑型、生态型、产业型中的何种模式，都要紧紧围绕增强核心功能和提升核心竞争力的要求，结合自身资源禀赋和发展矛盾，因地制宜、科学谋划转型发展路径，扎扎实实解决问题，才能实现做强做优，打造新的增长引擎，更好助力现代产业体系建设，更好发挥国有经济战略支撑作用。
“十五五”是我国面向2035年基本实现现代化承上启下的关键五年，国资国企应当秉持更具前瞻性的战略视野，不断深化改革，以应对未来挑战并把握发展机遇。中大咨询集团将特别推出《从三中全会要求看地方国企转型——新使命 新赛道 新希望》线上课程，由集团党委副书记、副总裁，夏冰博士深入分析地方国有平台公司改革持续深化提升的有效路径，敬请期待！欢迎扫码海报二维码并回复【国企转型】预约课程。
