2023年，“退平台”数量再创新高。截至2023年12月31日，共有2151家主体发布“退平台”公告，2015年和2023年融资主体退平台数量达到高峰，分别为823家和677家。其中2015年的高峰与国发〔2014〕43号文明确提出剥离平台公司的融资职能有关，主要是为了退出财政部平台名单；而2023年退平台数量再次激增与防范化解地方政府隐性债务的政策取向有关。

图1：公告“退平台”的城投主体数量

数据来源：企业预警通、中大咨询研究院

对比两个时期的宏观经济周期、债务风险、城镇化进程与政策环境，当下城投平台转型的重要性和迫切性都更为显著，此次“退平台”或是崭新的开始。站在现在的节点，我国城镇化率已增长到一定程度，叠加人口增长放缓的因素，依靠城投融资来拉动基建将成为历史；同时，无论是35号文等一系列政策文件的出台，还是对城投平台违规融资和腐败问题的倒查追责，都可以看出中央明确的、坚定的“控增化存”态度。2024年3月5日，两会政府工作报告中首次专门提及“分类推进地方融资平台转型”，将城投转型提到了新高度。上述因素势必将倒逼城投平台采取更为市场化的经营运作模式，推动城投平台逐步走向市场化融资。

表1：两轮“退平台”的宏观背景对比

数据来源：企业预警通、Wind、中大咨询研究院

2023年，城投整合数量再增加。2023年，城投整合仍在持续，有358次城投平台整合公示，整合活跃度同比增加14%。城投平台重组整合一是为了通过资产整合，扩大城投平台资产规模，提高主体评级以降低融资成本；二是为了市场化转型，整合有市场化业务的经营主体，增强城投平台现金流产生能力；三是为了用整合后的新城投平台获取新增融资。

图2：2015-2023年城投整合相关公告的数量及同比增速(%)

数据来源：企业预警通、中大咨询研究院

长期来看，城投平台数量压降是确定性趋势。数量整合方面，2024年财政部首次提出压降融资平台数量，参考江苏和湖南经验，多地进一步设置压降城投平台数量目标，未来城投平台撤销、合并和转型的数量预计会增多，多地可能只会保留主要平台。

2023年，城市端到产业端的发展趋势更加显著，产业转型不仅停留在“口号”层面。中大咨询以全国有存量债的3296家发债城投为观测样本，对比统计了2017年、2020年、2023年城投平台各类业务营收占比。从业务结构上看，新发债城投平台基础设施建设、土地开发、房地产等传统业务占比相较于2017、2020年呈现明显下降趋势，产业类业务占比逐渐上升。由此可见，城投平台已普遍开始意识到实体业务拓展对可持续发展的重要性，逐渐分类推进经营性业务布局，产业转型并不仅仅是“口号”。

图3：2021-2023年城投平台业务结构变化趋势（按营业收入）

数据来源：Wind、中大咨询研究院

“五花八门”的产业布局，产业类转型路径尚无共识。中大咨询以258家2023年新发债城投为观测样本，统计了2023年城投平台各类业务营收占比并穿透到更细致的产业布局情况。我们发现，2023年关于城投产业转型的路径仍旧莫衷一是，城投平台大都借助独特的自然禀赋因素，或原有的优势产业基础，顺着当地产业优势“顺势而为”。在城市基础设施完善的区域，基于城市建设资源衍生出的市场化经营的产业，比如文化、旅游。在人口集聚，经济繁荣的区域开展人力资源服务业务。在工业基础好的区域开展工业园区建设和运营业务。在水利、电力、风力资源丰富的区域开展能源业务。除此之外，我们也看到“五花八门”的产业布局，包括咨询、检测、制造业、农业农产品、屠宰、广告设计、殡葬等。

图4：2023年新发债城投业务结构（单位：%）

数据来源：Wind、中大咨询研究院

一方面，中央对地方的数字化监控、政策工具箱将逐渐完善，改革将具备强抓手。另一方面，经济增速显著放缓、地方债务风险显著增加、城镇化增速放缓，当下城投平台转型的重要性和迫切性都更为显著，不管是“退平台”还是“重组整合、压降数量”都指向崭新的开始，城投平台再也“回不到过去”了。

尽管产业化转型难度大、失败风险高，但数据显示，城投平台正在焦虑中持续探索产业化转型所付出的努力与行动。关于城投转型的路径仍旧莫衷一是，中大咨询研究院坚定认为，城投平台的命运和城市的发展是紧密相连的。因此，城投平台的产业转型并不存在单一的最优方案，合理方式将通过围绕着各地区不同的资源禀赋与关键市场供需的研判分析得出。