前 言

在过去20年里，城投平台和土地紧密结合是各地城镇化进程中非常普遍的特征。随着城镇化进入“后半场”，传统基建边际效应递减、隐性债务问题突显、土地财政逐渐弱化，城投平台不得不寻求着增量业务、增量市场。中大咨询认为，城投平台的基因根植于区域的建设与发展，其转型路径也一定不是盲目的多元化、完全的市场化，而始终是在城镇化的进程中为区域建设运营提供高质量解决方案。在城镇化2.0的背景下，中大咨询提出城投平台实现高质量发展的3个范式（存量精耕细作、拓展增量空间、延伸产业范畴）、总结3个关键能力（统筹规划能力、价值转化能力、数字化能力）与机制保障（生态模式、市场化激励机制、全面风险管理），虽不成体系，但以期与各位共思、共勉。

01 此轮新型城镇化强调什么？

(一) 人口：深入推进农业转移人口市民化，释放二次人口红利

数据来源：国家统计局、国家政府网、Wind、中大咨询研究院

中国户籍人口城镇化与常住人口城镇化的差距正在拉大，2021年中国常住人口城镇化率为64.72%，但户籍人口城镇化率只有46.7%，意味着有2.6亿“农村务工人员”生活在城市但户籍在农村。而多数城市在就业、置业、医疗、教育，甚至购车等一系列的领域，对非户籍人口均有更严格的约束，在一定程度上导致非户籍人口在收入、财富、生活水平诸多方面处于相对劣势。无论从共同富裕人本逻辑出发还是考虑国民收入整体增长难以短期见效的客观事实，推进农业转移人口市民化都是应有之义。在此背景下，本次《“十四五”新型城镇化实施方案》更大力度地强调对户籍制度的改革：一是首次提出取消500万人以上的超大特大城市年度积分落户名额的限制。二是全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，确保外地与本地农业转移人口进城落户标准一视同仁。三是全面放宽城区常住人口 300 万至 500 万的I型大城市落户条件。

(二) 圈层：协调发展，县城是新型城镇化的主要载体

此轮新型城镇化强调提升城市群一体化发展和都市圈同城化发展水平，促进大中小城市和小城镇协调发展，形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局。未来城市和城市群的边界会逐步向外延伸，中心城市的带动作用会显著加强。更为重要的是，县城作为乡村振兴与新型城镇化的衔接点，不仅将为中心城市进行产业转移、疏解人口压力提供空间，还将发挥统筹作用带动农村的发展，引导农业人口就近转换，改善乡村和生态资源碎片化配置的低效问题。由此可见，在此轮城镇化建设中，县城需要的并非是简单地加大基础设施建设，而是需要基于“产城人”战略综合发展产业、基础设施、公共服务。

(三) 基建：提高质量，存量关注更新、增量来源于下沉

数据来源：Wind、中大咨询研究院

以人为核心的新型城镇化，始终还是需要通过良好的基础设施来吸引人才和承载人口，只是在建设的方向上存在结构性差异。存量视角下，城市更新还意味着城市生态、城市功能的完善，包括城市规模、空间结构、人口密度等规划，防洪排涝能力等。老旧小区、城中村、老旧街区改造等传统基建仍有必要。除此之外，智能交通、智能电网、智能水务等新基建将成为未来新型城镇化的重要一环。增量视角下，无论是出于对共同富裕、圈层平衡发展的考量还是在稳增长宏观目标调控下，城乡基础设施互联互通都有望进一步推动，城镇公共服务设施发展与建设将进一步向县城、农村下沉，道路建设、电网建设、屋顶光伏、高标准农田建设等基建项目将同时具备确定性与时效性。

02 如何解锁发展新范式？

在近三十年的城镇化进程中，地方政府或其融资平台会举借债务进行大量基础设施建设，再通过后期的税收和土地增值收益偿还前期债务。而在这样的土地财政中，城投平台定位于城市建设者，主要从事市政道路、桥梁、水利等基础设施建设以及土地开发整理、棚户区拆迁改造等业务，收入主要来源于代建项目的政府回款、土地出让收入的返还。随着城镇化进入“后半场”，传统基建边际效应递减、隐性债务问题突显、土地财政逐渐弱化，城投平台发展的新范式应结合城市圈层特点、自身能力禀赋，围绕存量精耕细作、增量空间拓展和产业范畴延伸展开。

(一) 存量精耕细作：从建设城市到运营城市

存量时代下，城投平台的业务逻辑围绕城市空间形态的持续完善和城市功能优化调整来展开，通过城市更新、智慧城市运营业务实现“土地红利-城市运营红利-城市数据红利”的红利次级滚动。但实事求是地说，无论是城市运营还是智慧城市目前仍是蓝海市场，定价机制、数据归集、权责划分等问题仍旧制约着盈利。因此，区域的城镇化成熟度、城投平台的实力是切换运营赛道的重要前提。在切换运营赛道的过程中，城投平台关键是要解决价值共创、风险分担的问题，以期转型能在城市运营与智慧城市配套的成熟过程中平稳落地。

▶ 案例：广州城投借助区域力量，转型智慧城市运营商

及时明确进入战略：基于自身资源能力和外部市场竞争情况，广州城投转型智慧城市建设运营商，以期在新型智慧城市发展重心将从建设转到运营的早期，培育综合能力、积累先发优势。

切入下游智慧城市场景及运营服务：在产业布局方面，广州城投选择集中资源切入智慧城市场景及运营服务领域。

进行市属企业资源织网：广州城投进行市属企业资源织网，组建市智慧城市投资运营公司，整合多个区域交通龙头企业在产业、技术和资金等方面的资源，围绕智慧交通版块建设“两中心、两平台、一基地”。

(二) 拓展增量空间：从服务城市到服务城乡一体化

城投平台丰富的城市建设经验有效转移，更是乡村振兴、新型城镇化过程中宝贵的财富和关键推动力量。同时，从城投平台服务城市发展的经验和教训来看，仅仅依靠政府买单的、单靠传统基建的盈利模式是难以长久持续的。因此，城投平台在基建下沉的过程中，若想实现“任务”到“业务”的跃迁，关键是要解决要素集约化发展的问题。

▶ 案例：江西水投规模承揽政府基建项目，技术升级助力资产轻量化

打造标杆项目，推进城乡一体化建设：江西水投稳步推广“乐平模式”，推动城镇水网和城乡供水一体化建设。

创新资本运作方式，大力整合、盘活资产：江西水投积极争取中央水利基金支持，投资江西省内水库，全面掌握原水资源，并通过成立水库资产管理公司、发展供水业务，形成长期而稳定的收入来源。

水利工程物业化：江西水投推广污水处理分布式一体化技术，拓展水库维养产业，打造具有科技创新力的市场化维养“横峰模式”和服务典范。

(三) 延伸产业范畴：从经营土地到经营产业、经营人口

在延伸产业范畴的过程中，城投平台面临的问题是如何最大限度打开城市圈层优势产业发展空间，通过产业链横向和纵向延伸挖掘新增长点，通过新模式新业态应用突破同质化竞争。

▶ 案例：田园东方运营生态农业，打通“资源”变“资金”

应用新模式新业态突破同质化竞争：在挖掘产业特点上，田园东方以特色农业资源水蜜桃作为基础进行IP打造，在既有农业资源基础上实现产业链深化及优化，通过二产加工和研发以文化衍生品的形态出售，提升其产业附加值。同时，田园综合体以文旅为核心，整合地产、农业等相关资源，通过区域土地流转中产生的短期现金流与文旅、农业等项目运营模块产生的长期现金流相结合，实现文旅、地产、农业三个不同板块之间协同发展。在该模式下，低端收入的原住民依托区域特色产业顺应旅游发展，创造了高消费的旅居民，再形成常态高消费的城镇新住民，围绕着蜜桃村一圈一圈产生了新城镇的经济带，创造了可持续的财政收入。

建立合理的利益分配机制：阳山镇桃园村民在村集体的引导下以自己的土地承包经营权作为出资，入股成立股份合作社，然后由合作社将土地委托给信托公司进行专业化管理和运营，同时信托公司对合作社成员进行土地收益分配，农户可通过租金收入与经营收益等方式获得定期分红；同时，农民成为企业员工获取劳动报酬。该模式在保障农民利益的基础上实现的要素的集约化开发，也为引进龙头企业参与土地流转后的规模化经营奠定基础。

运营产品化形成可复制输出的模式：长远来看，类似田园东方等拥有产业禀赋的公司，特别是运营产品化程度较高的公司可以发展更稳健的轻资产模式、形成可复制输出的模式，在精细化的选址基础上，赚取规划、设计、托管运营服务费。

03 要打造哪些关键能力？

无论是存量精耕细作、拓展增量空间还是延伸产业范畴，城投平台高质量发展需要强化统筹规划能力、价值转化能力和数字化能力，找到“可复制性、可经营性、面向分布式的集中”的项目和业务机会。

(一) 统筹规划能力

统筹规划能力主要体现在城投平台通过发挥基础设施建设项目的经验优势、政府资源支持等优势，强化政府、产权人、金融机构等多主体协作能力，对土地资源、生态资源与产业资源等要素进行统筹和整合。具体来说，城投平台不仅需要推动区域土地资源与生态资源集约汇集，化零为整形成块状合作招商和资本募集能力，以规模效应摊平单位运营成本，还需统筹产业资源合作发展为价值转化奠定基础。以田园综合体为例，能否打通从资源、资产到资金的链路，考验的是城投平台从规划、开发、运营到品牌策划的综合能力，以及产业链的组织运营能力。

(二) 价值转化能力

打造价值转化能力往往需要产业融合来实现，即通过实施传统基础设施等公益性项目带动环境改善、生态提升，进而推动区域土地、产业的升值溢价；而通过导入区域特色产业等方式实施产业运营相关的经营性项目有效反哺公益性项目的建设运营，保证整体的收支平衡和参与方的合理回报。

(三) 数字化能力

在新型城镇化的进程中，城投平台在城市的业务模式也无法简单复刻到农村。因此，城投平台把“任务”变成“业务”的关键在于培育数字化能力、通过精细化的管理与技术手段改善盈利模式。例如，运用数字化手段建立覆盖全流程的标准化运营体系提高效率等方式盘活基础设施资产、提高城镇空间资源价值转化效率，进而实现面向分布式的集中。

04 机制保障要有哪些？

(一) 凭什么能做？用生态模式撬动区域资源

1.和谁建生态？

以基建下沉为例，县级平台公司与县域基建并不完全对应。县级平台公司作为县域发展建设主要载体，对县域发展更加了解，享受更多政策倾斜，在开展乡村振兴方面具备相对优势，但面临资金紧张、人才匮乏、业务能力弱、市场化机制体系不完善等诸多问题，无法独立承担大体量的县城基建。而省市级平台以及各地方国企业、央企具有资金、技术的禀赋优势，但对县域了解不足，容易项目推进难、实际成本高和运营成效差等难题。因此，不同类型的平台公司、企业乃至村集体需围绕资源和能力短板，以合作共赢和创新发展的视角，补足自身能力。

2.用什么方式建生态？

基于对生态圈的主导意愿、综合实力、对合作约束力的期望，城投平台可以综合利用投资模式、联盟模式和合作模式建立区域性产业生态圈。

3.内部需要什么机制？

更进一步，这意味着城投平台需要具备区域资源统筹能力与合作伙伴统筹能力。在区域资源统筹能力的建设上，城投平台需要围绕项目获取的目标,统筹高层面与国资委的授权管理和资源索取，与区域产业公司的关系维护和业务探索。在合作伙伴统筹能力的建设上，城投平台需建设总部层面合作伙伴名单，统筹全集团重要合作伙伴，按需赋能集团内公司合作资源需求。

(二) 靠什么来做？市场化的制度体系与激励机制激发人才活力

目前，部分城投平台未建立现代化企业制度与市场化激励体制，可能存在产权不清、权责不明、管理不力、人浮于事等多种问题。城镇化2.0的背景下，城投平台不能只是将业务延伸到竞争性的行业领域中，更要求建立市场化的薪酬绩效体系，推动工资总额管控、激励体系、高管契约化管理机制及薪酬绩效的创新，释放人的活力。

(三) 凭什么让做？全面风险管理为企业可持续发展保驾护航

过去多年，城投平台沉浸于规模的快速增长却未能同步提升风险管理体系。城镇化2.0背景下，业务的复杂程度提升、投资手段运用的普遍性提高，叠加融资监管趋严的趋势，诸多因素都将会对城投平台的债务风险、合规风险、财务风险等提出更高的要求，城投平台需建立健全投融资风险管理制度，强化底线意识，规范经营管理，密切关注投融资活动中存在的各种风险，做好风险预判、识别以及分析控制工作，制定妥善的风险应对措施，通过有力的风险防控手段，为城投平台转型发展夯实基础。

附录

新型城镇化重点表述对比（☜点击阅读详情）

[1]城投平台用于指代地方政府融资平台。根据《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号），地方政府融资平台是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。但在实践层面，目前市场并没有形成城投平台的统一界定和口径。