随着进一步深化国资国企改革落地实施，推进落实穿透式监管成为各地方国资的重点工作。但真正落地时，国有企业的复杂股权、数据孤岛、业务实质难辨，让“穿透”远比政策文件写得更难。
穿透式监管强调通过信息化、智能化手段，对国有资本运营和国有企业经营进行全流程、全链条、全方位的深度监督，与“一级管一级”的传统监管方式存在较大差别——不单是从监管层级上进行调整，更要求从数据获取、风险预警、决策支持等方面实现系统性转变。
本文基于真实案例信息梳理国资国企推进穿透式监管面临的四个主要难点，并结合优秀实践经验，提出推进穿透式监管的重点工作建议。
穿透式监管的主要难点
穿透式监管的重要目的，是深入企业经营的关键环节，全面、准确、及时地掌握企业真实运营情况，提前识别风险并把预警转化为处置。国有企业经过多年发展，形成了复杂庞大的股权、资产、业务和组织体系，成为推进穿透式监管的主要难点，其表现为：
企业层级和股权关系复杂
国有企业由于历史原因或者业务发展等因素，容易形成多级法人、境外机构、参股企业、基金投资、表外实体众多等特征，多层子公司、参股、代持和挂靠交织，仅看工商登记或集团报表，未必能识别实际控制和责任归属。
案例：国家审计署在2023年度审计工作报告中披露，2户部属企业通过股权代持、虚假合资等方式，帮助870户民企挂靠为“假国企”。
这类问题的存在，对穿透名义股权，核实出资、控制权和实际经营关系提出了极高要求。
数据孤岛和标准不统一
国有企业推进数字化过程中，经常以职能线条推进，导致财务、采购、合同、产权等系统分别建设。即便数据汇总到总部，也可能因接口、编码或合并范围问题而失真。
案例：国家审计署2025年度审计工作报告中提出，中央企业存在会计信息不实问题，表现为7户央企因财务报表合并范围不准确、将实为债务的融资计入所有者权益等，导致资产不实922.71亿元、负债不实1459.37亿元、所有者权益不实2325.52亿元。
业务实质难穿透
数字系统能看到资金流水、资产变动，但难以判断交易背后的商业实质，无法区分战略需要与利益输送、合理溢价与资产流失。
案例：有央企总会计师曾表示，一笔海外并购溢价已达30%，系统却只会触发报警，而无法判断这究竟是战略需要，还是利益输送。
此外，国有企业的部分高风险业务，如虚假贸易、空转走单和伪供应链金融，具有极高的隐蔽性。穿透式监管要求监管者不仅看账面合规，更要穿透到货物实际控制权、资金闭环流向、真实终端客户等。
监管范围与权责边界模糊
穿透式监管实现多层级的信息穿透，但容易导致监管范围与权责边界的模糊，影响企业的实际经营。
一方面穿透式监管容易从“管好”滑向“管死”，子企业担心每笔业务都被预警，影响市场化经营和决策效率，引发“一放就乱、一管就死”；另一方面监管权责划分不清，易出现监管越位或缺位，而且数据集中归集还涉及商业秘密、个人信息、国家秘密保护，以及跨境数据流动的合规约束。
案例：有基建国企曾以“商业机密”为由拒绝开放采购数据，经与监管机构沟通，最终达成协议，同意开放9类资金数据，但技术研发账户暂不纳入。
穿透式监管体系建设的重点方向
推进穿透式监管，需要处理好有效监管与激发活力的关系，实现“放得活”与“管得好”有机统一。近年来，中央企业与各地方国资积极开展穿透式监管的实施探索，通过梳理总结，国资国企推进穿透式监管的重点工作主要有四大方面：
健全制度支撑体系
围绕完善组织领导体系、明确监管职权边界、完善授权放权与监督评价机制等关键环节健全制度支撑体系是保障穿透式监管顺利推进的必要条件。
国务院国资委印发《2026年中央企业内部控制建设与监督工作通知》，要求中央企业：①完善组织领导体系，加强企业党委（党组）对内控工作的全面领导，董事会要将穿透式监管体系建设纳入议事日程，内控职能部门要对照穿透式监管的要求会同相关部门分条线重构控制流程和系统功能；②明晰穿透职责权限、责任边界和义务权利，推动穿透式监管要求嵌入公司章程、投资协议、业务合同等核心制度文件。
安徽省国资委完善授权放权制度体系，全面实施负面清单动态管理，充分保障企业清单之外事项的自主决策权，并同步将负面清单执行情况纳入考核体系。
加强数字基础设施建设
构建覆盖全级次企业的信息化基础设施，是实现数据贯通与智能应用、保障穿透式监管高效运转的技术底座。
浙江省国资委规划建设“国资云”平台，为全省国资提供统一的数字化底层平台，服务在线监管系统容量和技术需求，为破解“信息烟囱”夯实基础；建设国资监管数据中台，建设主数据中心等平台，形成较完善的国资监管数据目录体系和数据交换体系；推进全省国资国企在线监管系统上线运行，实现各市国资委和省属企业一体化协同应用，形成覆盖全省各级国资国企的在线监管体系。
深化业务的数智化分析
穿透式监管要实现从传统的“事后追责”转向“实时管控”与“事前预警”，不仅要求国资监管数智化系统能够统一归集数据，更要求具备智能分析、自动预警的监管能力，需要基于业务逻辑梳理核心指标的关联关系，实现从数据到业务的穿透。
浙江省国资委依托智慧国资监管平台，构建覆盖省市区三级国资国企，归集投资、招采等16个核心业务领域超7800万条业务数据的监管系统，推动与公权力大数据监督应用系统融合贯通。
重庆市国资委构建“1614”穿透式监管体系，覆盖从资本布局到安全稳定的六大场景，并细化为投资、财务、债务等14个具体监管领域；基于市级人工智能底座开发“财务风险识别”与“经济运行分析”智能体，实现对海量数据自动推理与风险研判。
中铝集团发布有色领域首个人工智能“坤安”大模型，推动集团数据治理入湖，用数智化系统建设赋能集团实现产业链穿透管理。
完善监督追责机制
强化责任追究与业务管理、内部监督、专项治理的贯通协同，是推动穿透式监管闭环落地的关键环节。
根据国务院国资委《2026年中央企业内部控制建设与监督工作通知》，要求中央企业：①科学制定监督评价方案，按照“控制有效、控制较好、控制较弱、控制失效”确定评价等级，作为资源配置、经营授权、业绩考核、干部任免、奖惩考核等重要参考依据；②推进监管问题分级分类处置，对一般缺陷问题精准派单、整改整治，实现“发现一个问题、完善一批制度、防范一类风险；对重大违规问题提级查办问责，涉嫌违纪违法问题的，移送纪检监察机构或司法机关查处，开展典型案例警示教育，发挥以评促建、以评促治作用。
穿透式监管是一个体系性工作，涉及制度、业务、系统、机制的全面构建。国资国企推进穿透式监管，需要整体性思维，做好系统性谋划，并通过有序推进，一个场景一个场景地突破，切忌贪大求全、一蹴而就。