摘 要
《关于进一步深化国资国企改革的方案（2026—2029年）》于2026年5月正式下发，6月23日全国动员部署，标志着国资国企改革正式进入以“增强核心功能、提升核心竞争力”为总目标的四年攻坚期。本文系统梳理国企改革四十余年演进脉络，深入剖析本轮改革的时代背景与战略动因，从量化考核、产业布局、科创激励与治理监管四个维度对《方案》核心内容进行深度解读，并结合广东、浙江、江苏三省实践探讨统一框架下的差异化路径，最后就改革推进中的六大难点提出应对思考。研究发现，本轮改革的核心逻辑是从“机制改良”转向“功能重塑”，从解决“体制僵化、机制不活”等历史问题转向破解“核心功能不强、战略支撑不足”等新课题，标志着国资国企改革进入以战略使命为导向、以价值创造为牵引、以科技创新为驱动的全新阶段。
关键词： 国资国企改革；功能重塑；量化考核；产业布局；科技创新；市场化机制
01
2026年5月，《关于进一步深化国资国企改革的方案（2026—2029年）》（以下简称《方案》）正式下发至各中央企业及省、自治区、直辖市国资委。5月以来，部分央企开展了相关主题学习，河南、湖北、山东等地相继召开深化国资国企改革工作会议，研究制定落实举措。6月23日，全国进一步深化国资国企改革动员部署视频会议在京召开，中共中央政治局委员、国务院副总理张国清出席会议并讲话，强调“突出战略使命，聚焦主责主业，坚定不移深化国资国企改革，做强做优做大国有企业和国有资本，持续增强核心功能、提升核心竞争力，更好发挥国有经济主导作用”。以此为标志，《方案》进入全面落地实施阶段。(点击查看近期国资国企改革动态☞《中大咨询2026年第二季度国资国企改革动态报告》)
《方案》的出台并非孤立事件，而是国企改革四十余年演进逻辑的自然延伸与历史性跃升。历经国企改革三年行动（2020—2022）和国企改革深化提升行动（2023—2025）两轮攻坚，一系列基础性、关键性的制度框架已基本建立。站在新的历史节点，改革的步伐向纵深推进，着力解决影响企业活力与效率的深层次矛盾，构建与高质量发展、新质生产力相适应的新型生产关系。本轮改革的核心指向，是从解决“体制僵化、机制不活”等历史问题，转向破解“核心功能不强、战略支撑不足”等新课题——即从“机制改良”走向“功能重塑”。
02
改革开放以来，我国国有企业改革历经四十余年演进，大致可分为五个阶段，每一阶段均有其特定的改革重心与制度创新。梳理这一历史脉络，有助于准确理解本轮改革的历史方位与逻辑跃升。
第一阶段：放权让利（1978—1993年）
这一阶段的主要目标是解决企业缺乏经营自主权的问题，通过放权让利、明确国家与企业之间利改税等改革措施，在一定限度内解决企业激励问题。1978年党的十一届三中全会开启了中国改革开放的历史进程，国企从完全计划经济的行政附属物，转向“自主经营、自负盈亏”的新型主体。改革的逻辑是通过“放权让利”激活微观主体，下放生产计划、产品购销、资金运用、干部任免、职工录用等权力，逐步打破企业吃国家“大锅饭”、职工吃企业“大锅饭”的体制。1992年国务院发布的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，在劳动制度上实行劳动合同制试点，在人事制度上试行厂长（经理）负责制，在分配制度上推行岗位工资制、承包经营责任制，初步确立“多劳多得”分配导向。这一阶段改革主要集中于“增量”层面，存量人员的身份转换、历史包袱的消化等问题尚未触及。
第二阶段：机制转换（1993—2003年）
1993年党的十四届三中全会明确建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度是国企改革方向。三项制度改革第一次被正式纳入国企改革的“核心议程”。在劳动制度上，伴随“抓大放小”和破产兼并政策的推进，出现大规模人员分流和下岗再就业；在人事制度上，取消企业行政级别，打破“干部”与“工人”身份界限，推行管理人员竞聘上岗；2003年国务院国资委成立后，董事会制度、干部任期制逐步建立健全；在分配制度上，工资总额预算管理、经营业绩考核和薪酬管理等制度得到系统建立。1994年《中华人民共和国劳动法》的颁布和社会保险体系的逐步完善，为三项制度改革的契约化、规范化和法治化提供了制度基础。这一阶段国企冗员问题得到大范围解决，用工制度基本实现从“身份管理”向“合同管理”的转变。
第三阶段：产权革新（2003—2013年）
2003年国务院国资委成立，结束了国有资产“九龙治水”的多头管理格局，标志着国资监管进入统一、规范、专业化的新阶段。以国资管理体制改革推动国有经济布局战略性调整，国有资产保值增值责任主体得以明确，国企经营效益大幅改善。2004年，国资委启动中央企业董事会试点，探索建立规范的公司治理结构。2005年，股权分置改革全面推开，国有资本流动性显著增强。2008年《中华人民共和国企业国有资产法》颁布，为国资监管提供了专门法律依据。这一阶段的核心特征是国有资本从竞争性领域逐步退出，向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业集中，“抓大放小”战略深入推进，央企数量从196家精简至117家，国有经济整体效率显著提升。
第四阶段：布局优化（2013—2020年）
2013年党的十八届三中全会明确提出“深化企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革”，这是中央文件首次系统阐述三项制度改革的“三能”目标。2015年《关于深化国有企业改革的指导意见》提出“建立健全与劳动力市场基本适应、与企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制”（即“一适应两挂钩”），构建了市场化分配制度的基本框架。这一时期，混合所有制改革稳妥推进，国有资本投资、运营公司改革试点逐步展开，国有经济布局结构调整取得重要进展。2017年，央企公司制改制全面完成，现代企业制度框架基本建立。改革从单个企业层面上升至国有经济整体布局层面，国有经济的活力、控制力和抗风险能力显著增强。
第五阶段：全面深化（2020年至今）
以顶层设计、试点先行和专项行动为路径。其中2020—2022年为“国企改革三年行动”，聚焦完善中国特色现代企业制度、推进国有资本布局优化和结构调整、深化混合所有制改革、健全市场化经营机制等重点领域，推动国企改革在重要领域和关键环节取得决定性成果。2023—2025年为“国企改革深化提升行动”，主体任务于2025年底基本完成，围绕增强核心功能、提升核心竞争力，在科技创新、产业控制、安全支撑等方面实现新突破。这一阶段改革系统集成度最高、制度创新密度最大，央企在攻克“卡脖子”技术、打造原创技术策源地等方面取得重要进展，改革从“单点突破”走向“系统集成”，为公司治理、市场化经营机制、科技创新激励等领域奠定了坚实的制度基础。
历史启示
回顾这一历程，一条清晰的演进线索贯穿始终——改革的重心从“外部放权”到“内部机制”，从“产权制度”到“治理体系”，从“规模扩张”到“价值创造”。而本轮《方案》的出台，正是这条线索在“十五五”开局之年的最新延伸与质变。
03
《方案》的出台并非凭空而起，而是宏观目标倒逼、现实矛盾驱动与改革进程推进三重因素叠加的必然结果。
宏观目标倒逼：人均GDP翻番亟须国企发挥引擎作用
2026年是迈向2035年基本实现社会主义现代化目标的关键起点。根据“十四五”规划和2035年远景目标纲要，我国人均GDP需从约1.3万亿美元提升至中等发达国家水平，这一翻番目标倒逼国企改革必须发挥更强劲的引擎作用。2026年《政府工作报告》明确提出，制定和实施进一步深化国资国企改革方案，推进国有经济布局优化和结构调整。4月28日召开的中央政治局会议也强调，要“进一步深化国资国企改革”。
现实矛盾驱动：布局分散与创新能力不足的双重困局
“十四五”时期，中央企业资产总额连续跃上70万亿元、80万亿元、90万亿元三个大台阶，五年利润总额较“十三五”时期增长56.2%，全员劳动生产率年均增长7%，高于全国平均水平1个百分点。但与此同时，国有经济布局“战线长、分布广但高端不足、低端过剩”的问题仍然突出。截至2025年底，国资系统监管企业资产总额已达387万亿元，其中中央企业资产总额达95万亿元。与此同时，研发投入产出比偏低、基础性研究占比不高、科技成果转化效率不足等问题制约着国企创新能力的实质性提升。
改革阶段推进：从“铺摊子”到“收拳头”的必然转向
经过“三年行动”和“深化提升行动”两轮攻坚，一系列基础性、关键性的制度框架已基本建立。改革已从“铺摊子”转向“收拳头”，从“分增量”转向“动存量”，需要更深层次的制度突破。新一轮改革的首要任务，是进一步推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的关键领域集中，并通过更高水平的重组整合，提升服务国家战略的整体能力。换言之，改革已进入“深水区”，触及的是核心功能和战略支撑等根本性问题。
04
《方案》以增强核心功能、提升核心竞争力为总目标，围绕量化考核、产业布局、科技创新、治理监管四个维度展开系统性制度重构。这四个维度并非简单的并列关系，而是形成了“目标牵引—布局支撑—创新驱动—治理保障”的内在逻辑闭环。
量化考核：从“规模优先”到“价值刚性”的考核革命
《方案》最引人注目的变化，是将市值表现、股东分红、破净整改三项指标首次纳入央企负责人年度与任期考核硬性指标，合计占考核权重不低于20%—25%。这是国资委、财政部、发改委、工信部、证监会五部门联合落地的考核新政，彻底改变了以往“重规模、轻价值”的考核逻辑。考核结果直接挂钩工资高低、绩效评级、岗位任免、任期续约，实现了从“软约束”到“硬约束”的根本转变。
在市值管理方面，国资委已明确将其纳入央企负责人经营业绩考核。2024年12月，国资委印发《关于改进和加强中央企业控股上市公司市值管理工作的若干意见》，搭建了并购重组、回购增持、股权激励等多元化“市值管理工具箱”。2026年以来，国资委持续加码，从年初中央企业负责人会议强调“市值管理是长期战略”，到出台硬核考核问责机制，政策闭环全面形成。对长期估值偏离基本面、连续破净的企业，要求制定系统性估值提升方案、明确整改时限，实行挂图作战、动态管控；对整改推进缓慢的企业，采取约谈督导、考核约束、薪酬管控等措施，破除“低估值无压力、破净不担责”的固有思维。
在破净整改方面，连续12个月市净率（PB）低于1的企业自动进入“重点整改名单”，须在限定时间内制定并披露系统性估值提升方案，明确修复目标和整改时间表，每季度报告整改进度。国资委要求到2027年底前基本消除连续破净，2029年末建立常态化市值管理长效机制。连续两年无实质改善的，问责并调整管理层——第一年破净即启动约谈、扣减绩效年薪；连续两年无实质改善的，年度考核评定为不合格，启动组织调整。
在股东回报方面，对国有控股上市公司提出现金分红硬性要求：成熟期企业分红比例不低于50%，成长期不低于30%，破净企业优先提高分红。年度回购资金不低于净利润的5%—10%。实践中，中国长江电力已率先响应，明确2026年至2030年每年按不低于归母净利润的70%进行现金分红；中国神华亦制定2025—2027年度股东回报规划，每年现金分红不低于归母净利润的65%。
在分类考核方面，国资委不再用“一把尺子”衡量央企，而是分行业、分企业考核，建立“一企一策”考核机制。同时聚焦增加值、功能价值、经济增加值、战略性新兴产业收入和增加值占比、品牌价值等“五个价值” ，推动考核从“量的扩张”转向“质的提升”。
产业布局：“三个集中”与硬性集中度的战略重构
《方案》明确推进国有资本 “三个集中” ：向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中；向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域集中；向前瞻性战略性新兴产业集中。“三个集中”各有侧重：第一个集中聚焦安全与命脉，确保极端情况下国家经济主权的独立自主；第二个集中聚焦民生与兜底，强化国企在公共服务、应急保障中的基础性作用；第三个集中聚焦未来与引领，以前瞻性布局抢占科技和产业制高点。这一战略的本质，是以国家战略需求为标尺，对国有经济的功能定位进行系统性校准。
在量化约束上，国资委主任张玉卓明确提出：经过几年努力，改变国有经济布局战线长、分布广但高端不足、低端较多的情况，尽可能把中央企业资产及88%以上的营业收入集中到国民经济97个行业大类中的20个重点行业，进一步强化国有经济服务国家战略、保障民生、支撑科技创新的核心功能。中央企业在关系国家安全、国民经济命脉和国计民生等领域的营收占比已超过70%。非主业资产占比压降至5%以内，战略性新兴产业年度投资占比不低于40%。
在战略性重组方面，国务院国资委企业改革局局长林庆苗表示，国资委将聚焦国有资本“三个集中”，以重组整合为抓手，扎实推进国有经济布局优化和结构调整。“十四五”时期共完成6组10家央企的战略性重组，并新组建成立9家央企。2025年底至2026年初，聚焦国家能源安全、绿色发展，完成中国雅江集团组建；完成中国长安汽车集团组建，重塑汽车产业竞争新格局；中国航油重组并入中国石化。国资委还将研究起草关于推动中央企业培育新兴支柱产业的工作文件。
在专业化整合方面，2025年新材料、人工智能等领域8组17家单位集中签约。下一步，国资央企将深入推进专业化整合，支持创新能力强的企业作为主体，开展同类业务横向整合、产业链上下游纵向整合，减少行业“内卷”。支持中央企业开展高质量并购，获取核心要素、抢占技术先机。整合的逻辑不再单纯追求体量，而是以“能否补强国家战略短板、引领产业升级”为核心标准。
科技创新：从“鼓励创新”到“制度保障”的范式转换
“十四五”以来，国资央企研发投入连续四年突破万亿元。基础研究投入从2021年的565亿元提高到2025年的1024亿元，占研发投入的比重从6%提高到9.4%。央企牵头建设91个全国重点实验室，挂牌成立8个行业共性技术研究院。2021年以来，围绕科技前沿和产业发展需求，58家央企建设97个原创技术策源地，形成8大类60个领域201个方向的总体布局，布局1500余项基础性前沿性技术。数据表明，央企科技创新已进入从“量变”到“质变”的关键跃升期，但在基础研究的深度、原创技术的厚度、成果转化的效率等方面仍有较大提升空间。
2026年5月29日，国务院国资委召开中央企业基础研究工作部署会，要求把加强基础研究作为中央企业科技创新的中心任务，着力强化基础研究体系化布局、高强度投入、高效率转化。《方案》据此确立了央企基础研究 “两步走”目标：
第一步（到2030年）：目标可概括为“一个体系、五个一批”——中央企业建成定位清晰、布局合理、产学研紧密结合的基础研究体系，突破一批基础前沿技术，取得一批原创性成果，集聚一批顶尖人才和团队，建设一批基础研究国家级创新平台，培育一批核心技术能力突出、基础研究能力强的科技领军企业。国资委提出，力争到2030年中央企业基础研究投入较2025年翻一番。
第二步（到2035年）：中央企业基础研究体系更加完备，原始创新能力显著增强，在新一代移动通信等20个领域成为具备全球影响力的原创技术策源地，培育一批基础研究能力强、具有国际竞争力的科技领军企业，成为我国基础研究的重要一极。届时，中央企业将在关系国家安全和长远利益的重大科技问题上发挥主导性作用，真正从科技创新的“跟随者”转变为“引领者”。
围绕上述目标，《方案》在激励机制上作出系统性安排。国资委正在研究如何在中央企业建立更加有效的激励机制，重点聚焦加大基础研究投入和科技人员激励。对从事基础研究的人员进行长周期管理，按照节点建立奖励机制；对开发应用人员建立科技成果赋能机制。深化职务科技成果赋权改革，真正把内生动力激发出来。在考核与监管方面，构建“考核—激励—容错”一体化联动机制，营造“优考核、重激励、敢容错”的政策环境。在重大专项推进上，“产业焕新”“未来产业启航”“人工智能+”三大专项行动将持续推向深入。
从改革成效看，三年来中央企业累计投入7.4万亿元用于战新产业，占总投资比重达42%，2025年战新产业营收规模达12.3万亿元，已形成新能源、高端装备制造、新材料等5个万亿级规模产业。在科技成果转化方面，近日成立的中央企业科技成果产业化联合体引发广泛关注。该联合体由国务院国资委指导，联合科技部、工信部共同发起，首批成员单位覆盖50余家央企和20余家高校院所、产业链龙头企业，旨在打造“基础研究—技术攻关—成果转化—产业化”全链条协同平台，打通科技成果转化的“最后一公里”。
治理与监管：权责厘清与穿透贯通的制度升级
在公司治理层面，《方案》的核心抓手是“一表多单”权责清单体系。过去，党委前置研究、董事会决策、经理层经营等各项权责可能散见于不同制度文件中。“一表多单”就是将这些权责进行系统集成和可视化呈现，在一张总表下明确不同事项、不同治理主体的决策路径和行权方式。坚持“党的领导、权责法定、分层授权、穿透监管”的基本原则，使“权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡”的要求真正落地。董事会建设也需要从“有没有”转向“好不好、优不优”，根据企业的功能、层级和规模，差异化推进董事会建设，拓宽外部董事来源、推动专职外部董事交流。
在穿透式监管方面，国资委已开发智能化穿透式监管系统，既不干预企业的日常经营，也不干预企业的自主权，但能够实时监测企业生产经营活动特别是资金流转，确保及时预警和防范风险。2026年国资委集中印发了《关于加强中央企业穿透式监管的指导意见（试行）》等文件。与此同时，《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》（国资委第46号令）已于2026年1月1日正式施行，标志着国资监管体系迈入“穿透式、全链条、精准化”问责新阶段。权责分工是穿透式监管落地的关键，必须确保权责清晰、分工合理、衔接顺畅。
在组织体系革新方面，改革的一个重要方向是“在新兴领域探索实施柔性化、项目化运作模式”。为攻克一项前沿技术或开拓一个新市场，企业可以打破部门墙和固定层级、跨部门抽调精兵强将、组建灵活精干的“作战单元”。这种模式的核心是建立更加敏捷、高效的决策与执行机制——赋予项目负责人更大的人事选择权、财务支配权和资源配置权，实行“揭榜挂帅”“赛马制”等竞争性机制，以柔性组织形态应对数字经济和新产业变革的快速迭代需求。
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《方案》的一大亮点，是“在统一框架下，充分尊重不同层级、不同区域国企的差异性”。央企要聚焦服务国家战略，承担全国性战略性重组任务，在关系国家安全和命脉的关键领域发挥“压舱石”作用；地方国资的改革路径则更加多元，需要紧密贴合本地的产业基础、资源禀赋和发展阶段。广东、浙江、江苏作为中国经济总量前三的省份，其国资国企改革路径各具特色，堪称统一框架下差异化实践的典型样本。
广东：以“制造+服务”双轮驱动，争做两业融合排头兵
广东是经济大省，也是国资国企大省。截至2025年12月末，省国资委监管企业资产总额2.89万亿元，较2020年末增长45.73%；2025年实现营业收入7278.73亿元，较2020年增长63.6%；利润总额389.67亿元，较2020年增长58%；2021—2025年缴纳税费1369.4亿元。全省5家企业被纳入国务院国资委创建世界一流示范企业和专业领军示范企业名单，获评“双百企业”“科改企业”数量均位居全国第一。广东国企改革土地盘活、科技创新、“两非”“两资”处置等工作被国务院国资委作为典型经验在全国推广。
广东改革的核心特色是以制造业和服务业融合激活新质生产力，通过“制造+服务”双轮驱动。广东省国资委构建了“1+6+1”工作体系，实施制造业投资倍增计划。2025年，省属企业完成制造业年度投资236.35亿元、同比增长30.17%，战略性新兴产业投资554.78亿元、营收占比22.69%。
在载体建设上，广东组建了低空经济、海洋牧场、新型储能、进出口、资源循环利用等功能型平台。在科技创新上，累计组建54个高能级创新联合体，建设16个国家级创新平台，拥有国家级研发机构69个；培育省级链主企业6家、国家级制造业单项冠军5家、专精特新企业180家。广东还正加快建设“一场两中心”——具身智能训练场、新材料和先进装备科技创新应用中心，链接近200家生态伙伴。
广东的突出特点在于“两极分化”的国资格局——广州、深圳两市国资实力极强（深圳深投控、广州广汽等均为世界500强），省内“双核”效应明显。这种格局决定了广东省级国资改革必须更加注重发挥“双核”辐射带动作用，通过功能型平台建设将改革红利向全省扩散。
表1：广东省国资国企改革要点
浙江：以“新质提质”为主线，聚焦先进制造与人工智能
浙江国资国企坚持“新质提质”工作主线，围绕“一增一稳四提升”经营目标推进改革。2026年省政府工作报告明确提出，“十五五”时期要“深入实施新一轮国资国企改革，持续推动国企产业结构调整优化”。
截至2025年底，省市两级国资委履行出资人职责监管企业实现营业总收入2.66万亿元、利润总额1067.7亿元；年末资产总额11.07万亿元、净资产3.26万亿元，分别增长9.8%、9.0%。省属企业以居全国第15位的资产总额，实现居全国第4位的营业总收入、第4位的全员劳动生产率、第5位的净资产收益率、第8位的利润总额。
浙江改革的核心抓手之一是战略性重组。2026年6月，浙江省机电集团与浙江省二轻集团实施战略性重组。这是浙江时隔十年再次启动省属国企重组。机电集团主攻新能源、高端制造，旗下128家成员企业；二轻集团深耕船舶、智能装备及工艺文化，拥有45家全资控股企业。两家整合的战略意图清晰——统筹研发资源、强化协同，做大底盘、做强链主，以更大规模效应提升全球供应链中的议价能力和抗风险能力。这次重组本质上是省属企业的布局优化和专业化整合，是浙江国资针对 “415X”先进制造业集群的一次精准强链。
在科技创新上，“十四五”时期浙江省属企业研发累计投入509亿元、年均增长19.33%，战新投资总额2338亿元、年均增长29.7%，全省新增国有控股上市公司26家。2025年，浙江省国资委制定《浙江省属企业深入实施“人工智能+”行动方案（2026—2028年）》，遴选发布40个“人工智能+”典型应用案例，发布首批26项“人工智能+”场景。省属企业2025年完成投资2468.1亿元，比上年增长19.3%。
在价值取向上，浙江强调提升国企的“经济价值、战略价值、社会价值”。这一“三维价值”导向，体现了浙江国资改革从规模导向向价值创造转型的深层逻辑。
浙江的突出特点在于“均衡型”国资布局——地级市乃至县级市国企实力强劲（如杭州、宁波等地国资实力雄厚），省内发展差距较小。这种格局使浙江省级改革更注重整体协同和全域推进，战略性重组更多着眼于产业链的精准“强链补链”。
表2：浙江省国资国企改革要点
江苏：以“六个方面担当作为”为框架，强化主责主业管理
江苏国有企业改革深化提升行动顺利收官。江苏省国资委部署2026年重点工作，强调在六个方面担当作为：一是抓好高质量的稳增长，当好扩大投资的担纲主力；二是坚定不移做强特色优势产业，大力布局发展战略性新兴产业，深入实施“人工智能+”行动；三是推进国有企业场景培育开放，梯度培育优质科创企业；四是进一步完善主责主业管理，健全市场化经营机制，完善分类考核评价体系；五是强化重点领域监管，加大穿透式监管力度；六是突出抓好各类风险排查整治。
截至2026年1月末，江苏省属企业资产总额2.97万亿元、净资产1.06万亿元，同比分别增长17.4%、8.3%；1月份实现营业收入423.3亿元、利润总额46.4亿元，同比分别增长9.7%、17%。设区市国资委监管企业资产总额7.45万亿元、净资产2.76万亿元，同比分别增长5.6%、2.7%。
在主责主业管理上，江苏走在全国前列。2025年4月24日，江苏省国资委印发《江苏省省属企业主责主业管理办法》（苏国资规〔2025〕1号）。该《办法》共6章30条，将省属企业业务划分为主业、拟培育主业和非主业三类。省属企业主业数量一般为1—3个，拟培育主业数量原则上不超过2个，且主业和拟培育主业总数不超过4个。拟培育主业原则上至少一个应为战略性新兴产业，且不得重复布局其他省属企业的主业。对于“省委、省政府决策部署的，但未纳入省属企业主业、拟培育主业目录的”业务，实行“专项任务清单管理”，在投资上视同主业管理。《办法》的出台标志着江苏省属企业战略管理进入更加制度化、规范化的新阶段。
江苏的突出特点在于“均衡型”国资布局与强大的市县国资实力——苏州、无锡、徐州等地级市国资规模超万亿元。这种“省—市”两级国资均强的格局，使江苏改革更加注重省市协同和全域联动，在主责主业管理和穿透式监管上走得更深更细。
表3：江苏省国资国企改革要点
三地改革共性归纳
综合三省改革实践，其共性在于：均以增强核心功能、提升核心竞争力为总目标，均围绕“三个集中”推进国有经济布局优化和结构调整，均将科技创新作为关键驱动力，均强调深入实施“人工智能+”行动。
差异则根植于各自不同的产业基础、资源禀赋和国资格局。广东依托制造业大省和开放前沿的优势，走“制造+服务”融合之路；浙江依托数字经济先发优势和民营经济活跃的土壤，走“新质提质”与人工智能赋能之路；江苏依托制造业强省和均衡的市县国资布局，走主责主业精细化管理与全域协同之路。
这种“统一框架、差异路径”的改革图景，恰恰印证了《方案》所强调的核心精神——在统一框架下充分尊重不同层级、不同区域国企的差异性。三地的实践表明，地方国资完全可以在国家统一部署下，立足自身实际探索差异化的改革“施工图”，共同服务于做强做优做大国有企业和国有资本的战略目标。
06
本轮改革已进入“深水区”——从“铺摊子”转向“收拳头”，从“分增量”转向“动存量”，推进过程中面临六大结构性难点。这六大难点分别对应改革的不同层面，需要分类施策、精准应对。
难点一：非主业资产清退阻力巨大。房地产、贸易、金融等“两非”板块涉及大量人员安置、债务处理和地方税收贡献，退出过程中可能引发局部性风险。应对：需建立国家层面的改革成本分担机制，完善社会托底，同时通过市场化方式盘活存量资产，实现“退得出、稳得住、接得好”。
难点二：治理结构“形似神不至”。党委（党组）、董事会、经理层等治理主体的权责边界仍需进一步厘清，“一把手主导决策”的机制依然突出，混合所有制中国有股管控力度不足。应对：全面推行“一表多单”权责清单，差异化推进董事会建设，拓宽外部董事来源，推动专职外部董事交流，提升董事会决策的专业性和独立性。
难点三：科技创新“投入大、产出低”。基础研究占比虽已提升至9.4%，但投入产出比偏低，产学研用一体化滞后，原始创新能力仍显不足。应对：建立长周期考核与容错免责机制，构建“考核—激励—容错”一体化联动机制。首次系统性构建了6类免责情形，涵盖科技研发、战略投资等改革创新关键领域，将“三个区分开来”原则制度化。对符合条件的科技创新、改革探索中的无意过失，明确免责或从轻处理。
难点四：产业布局“进难退亦难”。传统产业退出难、新兴产业布局慢的结构性矛盾突出，战新产业培育周期长、风险高。应对：以88%营收集中度和战新投资占比不低于40%的硬性约束倒逼结构调整，通过战略性重组和专业化整合加速布局优化，同时发挥国有资本投资、运营公司的平台功能，引导资本向前瞻性领域流动。
难点五：监管“一管就死、一放就乱”。行政化干预仍存，考核指标短期化，监管的精准性和有效性有待提升。应对：推行权责清单和负面清单管理，依托智能化穿透式监管系统实现“放得活”与“管得好”的有机统一。权责分工是穿透式监管落地的关键，必须确保权责清晰、分工合理、衔接顺畅。
难点六：央地改革“一刀切”风险。各地资源禀赋和发展阶段差异显著，若机械套用同一标准可能导致改革水土不服。应对：在统一框架下充分尊重差异性，允许地方国资结合实际制定差异化“施工图”。广东的“制造+服务”双轮驱动模式、浙江的“新质提质”与人工智能赋能模式、江苏的主责主业精细化管理模式，均可作为差异化路径的有益探索。
07
结语
从机制改良到功能重塑的历史跨越
从“放权让利”到“功能重塑”，国企改革走过了近半个世纪的演进历程。《关于进一步深化国资国企改革的方案（2026—2029年）》的出台，标志着改革进入了一个以增强核心功能、提升核心竞争力为总目标的全新阶段。
回望历史，改革的重心从“外部放权”到“内部机制”、从“产权制度”到“治理体系”、从“规模扩张”到“价值创造”，每一次跃升都回应着特定历史阶段的战略需求。展望未来，本轮改革以量化考核刚性化、产业布局集中化、科创激励制度化、治理监管穿透化为四大支柱，着力破解国企“核心功能不强、战略支撑不足”等深层次问题。四个维度之间形成了“目标牵引—布局支撑—创新驱动—治理保障”的完整逻辑闭环，共同服务于“增强核心功能、提升核心竞争力”这一总目标。
新一轮改革的目标不仅是巩固已有成果，更要破除“顽瘴痼疾”，通过功能聚焦、治理优化、组织革新与监管升级，最终锻造出一批真正具有全球竞争力的现代新国企，为构建现代化产业体系提供坚实的制度支撑。正如全国动员部署会议所强调的，要“突出战略使命，聚焦主责主业”，以钉钉子精神抓好改革落实。在这场从“机制改良”到“功能重塑”的历史性跨越中，国有企业正向着真正具有全球竞争力的现代新国企目标稳步迈进。改革未有穷期，但方向已然清晰。
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作者简介
陈楚宣：硕士研究生学历，正高级会计师、高级经济师，现任广东城市交通投资有限公司、广东利通发展投资有限公司党委书记、董事长。曾任广东省长大公路工程有限公司第三分公司党委委员、主任会计师、团委书记，广东冠粤路桥有限公司总会计师，广东省国资委监事会工作处副处长（挂职），广东省交通集团有限公司外派监事会主席、副总会计师、战略发展部部长；还曾先后聘任为中山大学、暨南大学、广东外语外贸大学和广东财经大学等多所高校硕士研究生校外导师及广州华商学院客座教授，善于理论联系实际，具有较高的专业理论水平与较强的专业工作能力。