前言

2022年12月19日，中共中央、国务院印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，聚焦数据产权、流通交易、收益分配、安全治理四大重点方向，初步搭建我国数据基础制度体系，提出20条政策举措，简称“数据二十条”。

数据基础制度建设事关国家发展和安全大局，“数据二十条”明确要求充分发挥我国海量数据规模和丰富应用场景优势，激活数据要素潜能。怎样理解“数据二十条”的主要内容？国有企业如何主动作为，在发挥使命担当的过程中，抢抓机遇前瞻布局，分享数据要素市场发展红利？

一、“数据二十条”的框架体系与要点解读

▶“数据二十条”的框架体系

2015年，党的十八届五中全会正式将“实施国家大数据战略”写入公报，大数据上升为国家战略。2020年，《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》明确将数据作为与土地、劳动力、资本、技术等传统要素并列的第五大生产要素，并明确提出“引导培育大数据交易市场，丰富数据产品”。2022年，“数据二十条”与《企业数据资源相关会计处理暂行规定（征求意见稿）》等政策的出台，也标志着数据要素市场建设由概念提出、顶层设计、机制创新，进一步向落地探索迈进。

“数据二十条”围绕促进数据合规高效流通使用、赋能实体经济这一主线，以数据产权制度、流通交易制度、收益分配制度、治理制度为核心，明确了数据要素市场制度建设的基本框架、前进方向和工作重点，初步形成我国数据基础制度的“四梁八柱”。

图1 “数据二十条”总体框架

▶“数据二十条”的要点解读

1、建立保障权益、合规使用的数据产权制度

“数据二十条”创新数据产权观念，淡化所有权、强调使用权，聚焦数据使用权流通，创造性提出建立数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权“三权分置”的数据产权制度框架。有利于满足数据流通使用需求，承认和保护数据要素各参与方的合法权益，合理准确界定各参与方的权利和义务，从而进一步释放数据红利。

图2 数据产权三权分置改革

从数据持有主体来看，公共数据、企业数据和个人数据的开发利用、共享流通、价值挖掘模式各有不同，有必要建立分类分级确权授权机制。其中，公共数据强调加强开放共享，统筹授权使用，打破“数据孤岛”；企业数据强调引导行业龙头企业、互联网平台企业发挥龙头作用，鼓励探索企业数据授权使用新模式；个人数据强调在保护隐私的同时，通过脱敏、加密等技术手段促进一般个人数据流通使用。

图3 推进数据分类分级授权机制

2、建立合规高效、场内外结合的数据要素流通和交易制度

“数据二十条”提出借鉴证券市场交易所与券商相分离的经验，建立数据交易场所与数据商相分离的市场运行机制，培育引导具备一定资质的数据商和第三方服务机构。其中，国家级数据交易场所主要作为裁判员，参与合规监管，并提供规范、普惠的数据流通基础服务；支持数据供给优质、应用场景丰富、配套机制完善的区域建设数据交易场所；发挥行业组织和龙头企业在生态构建、资源整合、运营及安全能力等方面的优势，促进行业数据流通交易和价值释放。

图4 统筹构建规范高效的数据交易场所

3、建立体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度

目前，我国数据要素市场主要由交易平台和交易卖方收益分配机制构成，以“数据交换服务”“谁占有谁受益”等事实上的分配机制为主。但数据作为新型生产要素，具有无形性、非消耗性等特点，可以接近零成本无限复制，现阶段的分配机制难以真正满足要素按贡献参与分配的基本分配原则。因此“数据二十条”提出，以体现效率、促进公平为原则，在初次分配阶段，按照“谁投入、谁贡献、谁受益”原则，推动数据要素收益向数据价值和使用价值创造者合理倾斜，在二次分配、三次分配阶段，重点关注公共利益和相对弱势群体，防止和依法规制资本在数据领域无序扩张形成市场垄断等各类风险挑战。

图5 我国现阶段交易平台和数据卖方收益分配机制（资料来源：国家工业信息安全发展研究中心，中大咨询整理）

4、建立安全可控、弹性包容的数据要素治理制度

单一主体主导的市场治理模式，容易出现数据监管主体权责模糊、管理体系不完善等问题，难以适应当前数据要素市场培育的需要。因此，亟需构建政府、企业、社会多方协同的数据要素市场治理的机制和模式。创新政府治理机制，守住安全底线与明确监管红线；压实企业责任意识和自律意识；鼓励行业协会等社会力量积极开展数据要素研发服务、标准体系建设，规范市场发展秩序。

例如，上海充分发挥政府有序引导和规范发展的作用，明晰各方主体责任和义务，打造安全公平开放的市场监督约束机制体系，初步形成了有效市场和有为政府相结合的数据要素治理格局。

图6 上海市公共数据开放服务责任机制与监督约束机制

二、国有企业参与数据要素市场的三大赛道

随着中国数字化进程的不断加速，数据要素市场建设成为做强做优做大数字经济，增强经济发展新动能的重要着力点，大数据技术应用、数据开发利用、交易流通存在巨大的市场空间。基于项目经验与标杆研究，目前国有企业可考虑从数据基础设施建设运营、数据资产交易、数据产品与服务三大方向，切入数据要素市场。

▶ 数据基础设施建设与运营业务

围绕数据采集、汇聚、存储、共享、传输网络、安全相关基础设施、公共支撑平台的建设运维，构建集约高效的数据流通基础设施，夯实技术平台底座。通过商务谈判和招投标等形式，参与大数据中心、公共数据共享交换平台、行业级与城市级大数据平台等区域重大数据基础设施的投资建设，成为关键设施平台的建设者和运营者。

例如，上海成立数据集团积极发展数据收集存储、加工处理、交易通等数据核心产业，负责数据采集、汇聚、存储、共享、传输网络、安全等基础设施的建设与运营，开展包括算力、算法等基础设施建设。成都大数据集团围绕城市新型基础设、行业管理平台与国企三类项目，通过公司自主投资建设运维，政府购买服务或政府投资，公司代建代运维等方式，提供投建运一体化服务。

图7 成都大数据集团数字新基建业务

▶ 数据资产交易

“数据二十条”提出，构建多层次市场交易体系，推动区域性、行业性数据流通使用。截至2022年8月，全国已成立40家数据交易机构。以北京、上海大数据交易所成立为标志，大数据交易所进入更加注重国有股权和生态建设的2.0阶段。2021年，贵州大数据交易所由混合所有制向国资接管转变，由单一市场主体转变为“一中心+一公司”的体系架构，解决此前市场主体不信任的问题，数据资源供给逐步扩大。

图8 我国数据交易所发展沿革

国企可通过投资控股、参股等形式，打造重点区域的数据交易中心、行业级数据平台，为数据供需双方提供数据标准化、评估定价、支付结算等交易服务。但当前，大量数据交易所由于功能定位不清晰、数据来源不充足、交易模式不科学、结算机制不完善、平台支撑不专业等问题，普遍经营惨淡。因此，若国企在顶层设计尚未明确、商业模式尚未跑通、资源能力尚未建立的情况下，不建议贸然介入数据交易服务业务。

▶ 数据产品与服务

争取政策支持，加强多方合作，挖掘重点领域应用场景，不断丰富数据服务品类、扩展服务范围，创新业务盈利模式。一方面，依托自身数据资源优势，或争取政府公共数据开发权限，加强公共数据、国企数据与其他社会数据融合创新，向数据需求方提供合规、安全的数据产品。另一方面，通过政府购买服务、产品付费、功能付费、项目付费等形式，为政府及各类企事业单位提供包含数据收集、数据预处理(包括分类、清洗、归集、定义、标签)、数据迁移、数据脱敏、数据安全、数据运维、数据展现、数据分析预挖掘等与大数据相关的数据管理服务与行业解决方案。

例如，贵州电网公司依托电力数据资源优势，联合贵阳大数据交易所发布电力大数据专区。专区上线标准化电力数据产品、场景化电力数据产品、电力数据体验样例、电力数据算力产品及电力数据权威验真服务产品，体系中不仅包含了覆盖个人、企业、行业的电量、电价、电费共9类标准化的基础数据产品，还可提供面向数据需求场景的个性化定制服务。

例如，成都市大数据集团创新“政府数据授权运营，开展市场化增值服务”的公共数据流通模式。成都市政府直接向市大数据集团授权市政府政务数据集中运营权限，集团通过打造成都市公共数据运营服务平台，运营政府公共数据，融通社会企业自有数据，对外提供数据核检、数据报告、数据沙箱、数据补全以及数据出网（各企业软件直接部署在可信安全云服务上以使用政府相关数据）等应用服务。

图9 成都大数据集团数据服务方式

结语

未来，我国将以“数据二十条”为纲领，加快构建“1+N”制度体系，进一步完善数据产权界定、数据市场体系建设等制度和政策，持续完善我国数据基础制度体系，激活数据要素潜能，做强做优做大数字经济。在数据要素市场蓬勃发展的确定性趋势下，国有企业应围绕核心资源能力，明确自身发展定位，找准投资赛道，积极参与数据要素市场建设，分享数字经济发展红利。