前 言

日前，林克庆在广州市市级和正局级领导干部学习贯彻《广州南沙深化面向世界的粤港澳全面合作总体方案》专题研讨班中发表动员讲话，强调了该方案的重要性。中大咨询也对该方案密切关注，将南沙与前海横琴进行了全方位对比，得出五大重要判断。

▶ 一、南沙未来很可能成为推动大湾区经济增长的核心城区

南沙的城市定位一直受到政策的支持，在2009年发布的《广州南沙新区发展规划》中就确定了南沙新型城市化典范的定位，今年的《南沙方案》提出更高要求，南沙要建立高质量城市发展标杆，成为立足湾区、协同港澳、面向世界的重大战略平台。

而前海的功能定位一直侧重对接香港的服务业、打造开放创新平台；横琴主要对接澳门，促进澳门经济适度多元发展、成为澳门居民生活新空间。

南沙的区位优势增添了其获得该定位的底气，作为大湾区的几何中心，方圆100公里内汇聚了粤港澳大湾区全部11座城市，又位于珠江出海口，联通珠江口东西两岸，有发达的内河航运和海运。无论是陆运还是海运，南沙均是辐射内陆、面向世界的关键节点。

图1 南沙的区位优势

资料来源：南沙区人民政府网

相较前海与横琴100多平方公里的面积，南沙803平方公里的土地具有更大的发展空间、更强的人口承载力，能够提供更多创新成果转化、产业培育的空间。而且《南沙方案》支持南沙探索建立刚性和弹性有效结合的国土空间规划管理机制，土地面积未来具备可扩容性，用地指标存在上浮的可能性。

图2 南沙前海横琴基本情况对比（生产总值及增速为2019年，其余数据为2020年）

资料来源：南沙区人民政府、前海管理局、横琴粤澳深度合作区官网

南沙的功能定位和区位优势，使其成为推动广州发展、促进大湾区扩大开放、丰富“一国两制”实践、对接“一带一路”建设的战略核心。前一个在我国南方被如此高度重视的城市是深圳，南沙的经济基础与20年前的深圳有较高的相似性，《南沙方案》的出台使南沙成为国家以及大湾区重点打造的城市，未来很可能成为大湾区经济发展的新引擎。

图3 南沙和深圳基本情况对比（无标注的数据均为2020年）

资料来源：南沙区人民政府、深圳市人民政府、中国雄安官网

▶ 二、南沙将成为粤港澳大湾区的产业聚集地

南沙是深化粤港澳全面合作的重要战略平台，系统而全面的产业布局契合粤港澳大湾区功能中心的发展定位，增强了南沙的区域支撑和引领能力。如在支撑国际航运枢纽功能方面，南沙着力打造国际海事服务产业聚集区。在推进粤港澳医疗教育合作方面，南沙携手港澳共建国际健康产业，引入港澳教育服务。在生态环保方面，南沙联合港澳布局节能环保、清洁生产可再生能源领域。在推动高新技术产业培育方面，南沙积极承接港澳科技成果转移转化，推动智能制造、数字产业、海洋经济等产业的发展。全面的产业布局，增强了人才、产业、资本等核心资源的聚集能力，未来南沙将成为大湾区产业聚集高地。

前海和横琴在产业发展上更多体现了两地作为对接港澳功能片区的特点。前海聚焦现代服务业的创新发展，重视产融结合，扩大金融业对外开放，发展陆海空多式联运与国际贸易。横琴聚焦对接澳门的产业，如发展科技研发和高端制造、中医药等澳门品牌工业、文旅会展产业以及现代金融产业，为澳门的产业多元化拓展空间。

另一方面，南沙的产业地块空间大，有利于大湾区的优质产业在南沙落地发展。2021年，南沙产业地块达1355.2公顷，位列广州各区前三。而香港和澳门的发展，被有限的土地空间制约。为推动港澳更好融入国家发展大局，促进粤港澳大湾区协同发展，国家设置前海和横琴深度合作区，使其成为对接港澳产业和居民生活的重要功能区。《南沙方案》出台后，南沙作为对接港澳的重要战略平台，将全面推动粤港澳大湾区的合作交流，空置的产业地块将得到充分利用，推动产业深度融合发展。

▶ 三、南沙将是粤港澳大湾区科技创新转化高地

南沙、前海和横琴均被赋予与港澳开展联合创新的功能，并在基础研究、企业税收优惠、人才聚集方面都获得了许多政策支持，但是《南沙方案》还定下了在南沙打造科技创新产业合作基地的目标。主要是由于南沙的产业地块面积大，位居广州市第三，工业产业布局较全，又背靠产业链较完整的广州。

为了在南沙打造科技创新产业合作基地，《南沙方案》强调“建设华南科技成果转移转化高地”“完善科技成果公开交易体系”，可以预见南沙将成为华南科技创新、成果转化、产业孵化培育的聚集地。

▶ 四、南沙未来将被打造成为国际枢纽

梳理规划历史脉络，南沙在区域开放中的核心地位得到持续加强，从打造世界先进的综合服务枢纽，逐渐提升为建设高水平对外开放门户。《南沙方案》提出，在服务机构准入、金融、科技创新、航运交通、经贸合作、数据互联等领域深入对接，进一步推动南沙融入区域和世界经济。在服务业、商贸等领域，前海与南沙的开放程度较为相似，但将南沙打造成大湾区交通枢纽，链接世界的战略部署决定其对外开放的定位高于前海。横琴在对外开放层面侧重于贸易与金融，对外联动的目的主要是加强澳门与内地的联系。

为建设高水平对外开放门户，《南沙方案》提出建设中国企业“走出去”综合服务基地，增强南沙的国际航运物流枢纽功能，不断增强南沙对外开放的软硬件实力。在此基础上，《南沙方案》强调高质量实施RCEP，对标CPTPP、DEPA等高水平自贸协定规则，全面参与“一带一路”建设，加强与世界经济的交流合作。

▶ 五、南沙的发展路径将以基础设施建设为牵引，增强城市功能，加快人口与产业集聚

对比三大方案的战略框架，南沙与前海横琴的发展路径具有显著差异，而战略定位的不同导致了差异的产生。《南沙方案》将南沙定位为高质量城市发展标杆，按综合性城市的建设标准进行规划；而前海和横琴则是作为功能片区，侧重对接港澳。

具体来看，南沙以基础设施建设为牵引，增加优质公共资源供给，持续提升城市能级，不断增强城市的现代化程度和对周边地区的影响力，加快人口、产业、技术和资本等核心要素的聚集。前海聚焦粤澳现代服务业合作，打造全面深化改革创新试验平台；横琴侧重于对接澳门的产业发展、便利澳门居民生活就业。

结语

南沙相较前海横琴，具有更大的发展空间，无论是促进大湾区深化改革扩大开放，还是丰富“一国两制”实践、对接“一带一路”建设，南沙都是重要战略核心。构建以南沙为核心、以横琴和前海为关键节点的构建立足大湾区、面向世界的发展平台将是粤港澳大湾区发展的重要方向。