前 言
在深入推进中国式现代化、全面布局“十五五”时期发展的关键阶段，国务院国资委持续倡导国有企业坚定做强做优做大，围绕增强核心功能、提升核心竞争力深化对标世界一流企业行动。党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，为新时期国资国企改革与发展指明了方向。在此背景下，深入开展“对标一流”行动，不仅是贯彻落实全会精神、主动对接国家战略部署的切实举措，也是响应城投类企业市场化转型、实体化发展的现实需要。
一、标杆筛选：锚定市场化程度高且综合实力强的企业
为了推动城投企业从规模扩张向质量提升的内涵式发展转型，本文选取“转型升级成功、保持持续成长、创新质效显著”为三大核心标准，锁定具有行业引领价值的市场化转型较成功且综合实力较强的标杆对象，以深投控、越秀集团、泰达控股及华发集团四家企业作为地方城投长期发展范式的标杆研究对象。
（一）转型升级成功
标杆对象皆成功完成了从传统平台公司向现代化、市场化产业集团的根本性蜕变。深投控精准定位于“科技创新产业培育平台”，构建了“科技金融、科技园区、科技产业”三大产业集群，其“深圳湾”模式已成为全国园区开发的典范，实现了从土地一级开发到产业生态运营的价值链跃升。越秀集团则从“金融+地产”双轮驱动加速转型，逐步拓展交通基建、造纸、食品、资产运营等新个领域，展现出其把握区域发展机遇与多元化业务协同的卓越能力。泰达控股作为天津的龙头，其业务已深度融入区域战略性新兴产业和民生保障体系，从城市运营商升级为产业引领者。华发集团更是实现了从单一房地产业务向城市运营、金融、实体投资等多元板块的协同发展。标杆企业的成功路径为正处于转型深水区的城投企业指明了从“融资端”走向“投资端”、从“建设城市”到“经营城市”的具体方向。
（二）保持持续成长
标杆对象皆在复杂的经济周期和市场环境中，展现了强大的持续成长能力和抗风险韧性，其成长并非依赖单一业务或政策红利，而是建立在清晰的战略布局和卓越的资本运作能力之上。深投控通过产业投资与园区运营，不断孵化、吸引高新企业，形成了自我造血的良性循环，资产规模与利润持续高速增长。越秀集团凭借其香港、广州双总部优势，在资本市场上运作能力突出，其REITs等创新融资工具的应用为资产盘活和业务扩张提供了稳定现金流。泰达控股与华发集团同样在资产证券化、产业基金等领域表现活跃，确保在重大项目建设与产业投资上的资金续航能力。标杆企业的实践表明，唯有将政府的战略性资源与市场化的资本运作能力深度融合，才能突破融资瓶颈，实现穿越周期的稳健成长。
（三）创新质效显著
在创新驱动发展方面，标杆企业不仅在业务模式上勇于突破，更在提升创新“质效”上成果显著，将创新能力切实转化为经济效益和核心竞争力。深投控的创新体现在构建全生命周期产业生态，从天使投资到成熟期服务，真正做到“赋能”企业成长，其创新是系统性和高效益的。越秀集团在数字化转型和金融产品创新上走在同行前列，有效提升其地产与金融主业的运营效率和客户体验。泰达控股在环保、大健康等新兴产业的布局，以及华发集团在实体科技投资和现代服务业的开拓，都体现其对国家战略和市场需求的前瞻性把握，以及创新发展高度的市场敏锐度。借鉴对标企业，有助于城投企业避免为创新而创新，而是聚焦于如何通过机制创新、模式创新和技术创新，真正提升资产回报率和产业培育成功率，实现高质量的内涵式增长。
二、标杆研究：解码标杆企业的转型路径
（一）标杆企业概况
1.深投控
深投控成立于2004年，历经多次战略转型，从单一的国企改制退出平台，现已发展成为布局金融服务、科技园区、实业投资等业务板块的国有资本投资公司，是深圳市属国企首家世界500强企业，连续五年入榜入选国务院国资委创建世界一流示范企业名单。2024年营业总收入、利润总额、总资产分别为2714亿元、171亿元、12197亿元，近十年营收、资产规模复合增长率分别超20%、12%。
2.越秀集团
越秀集团于1985年在香港成立，是广州市资产规模最大的国有企业之一。以金融、房地产、交通基建、食品为四大主业，资产经营板块、造纸板块为辅，构建了“4+X”现代产业体系，是国务院国企改革“双百企业”“中国企业500强”“中国100大跨国公司”。2024年资产总额突破万亿，营业总收入、利润总额分别达到1295亿元、50亿元，近十年营业收入、资产总额复合增长率分别为16%、13%。
3.泰达控股
泰达控股成立于1984年12月，公司锚定打造一流国有资本投资公司的战略定位，确定了“3+2”（城市综合开发、金融、实业三大核心主业板块+信创、生物医药作为培育产业）的主业架构，形成以实业为核心，城市综合开发、金融协同支撑的产业体系，连续9年入围中国企业500强。2024年营业总收入、利润总额、总资产分别为925亿元、29亿元、5043亿元。
4.华发集团
华发集团组建于1980年，是珠海最大的综合型国有企业集团和全国知名的领先企业，锚定高质量发展首要任务，深耕科技、城市、金融三大产业领域，朝着科技创新、产业引领的世界500强企业奋勇迈进，连续9年上榜中国企业500强，入选国务院国企改革“双百企业”并获评全国标杆。2024年营业总收入、利润总额、总资产分别为1521亿元、31亿元、7293亿元，近十年复合增长率分别为24.54%、8.24%、18.56%。
（二）标杆分析
1.坚持城市运营、产业投资两条腿走路，加速推进转型升级
标杆企业纷纷提出“城市建设运营”+“产业投资布局”两条腿走路，并逐步“去平台化”，将重心向“产业”端发力。华发集团以城市、金融、科技综合运营领先企业为目标，从房企向“科技+城市+金融”综合集团转型，大力发展科技集群，积极布局半导体、新能源赛道，控股庄臣控股、维业股份、光库科技、迪信通、方正科技等5家科技类上市公司。深投控2018年提出作为“科技产业化发展的推动者”，积极推进业务整合、打造科技产业板块，围绕科技产业深化布局。天津泰达从2020年开始推进转型发展，从传统城投向综合产业集团转型，积极布局环保、制药、消费电子、新能源等实体产业，并控股的滨海能源（电力、热力及相关咨询服务）、泰达股份(生态环保、高科技人造纤维)、力生制药（医药或相关产业）等多家上市公司。
图 1 标杆企业产业化布局
2.夯实基础业务发展，稳定基础现金流基本盘
坚持夯实基石业务、做大核心业务、做亮战新业务，稳定经营性现金流，成为企业转型的强力支撑。越秀集团依托地产和金融两大基石板块，持续做大做强，近十年的复合增长率分别高达16%、18%，2024年营收占比分别为66%、20%；其中地产板块深耕大湾区，适度布局一二线核心城市，持续关注产品品质等举措，销售规模已连续6年保持行业排名跃进。深投控传统金融业务与科技园区业务持续增长；华发集团房地产虽然近两年收入下滑，但仍然是集团主要的收入和现金流来源，2024年营收占比维持在30%以上，为集团的转型发展奠定了坚实底盘。
图 2 标杆企业基础业务稳步增长
3.构建“科技+产业园+资本”的生态模式，提升发展能级
聚焦科技产业、依托产业园区、强化资本赋能，已是地方平台企业推动产业升级的共识。深投控构建“园区+基金+上市+集群”的产业发展体系，打造“生态运营+投资金融+开发建设+模式输出”四位一体的业务模式，已建、在建、拟建、托管园区总建筑面积超700万方；同时构建了覆盖种子、天使、VC/PE、并购投资等企业发展全生命周期的基金集群。泰达控股打造“产城融合+基金驱动”的产业发展模式，构建“母基金+产业基金+并购基金”三级基金体系，形成科技研发型、高端制造型、产城融合型三类，总面积超50平方公里。
图 3 标杆企业“科技+园区+资本”模式
4.积极稳健对外并购，实现阶段性破局和跨越式发展
深投控在发展过程中，陆续进行了数次收并购，2016年以18亿元受让原股东13.76%天音控股股权，成为第一大股东；2018年以18.2亿元收购怡亚通13.3%股权，成为第二大股东，此后定增持股比例增至23.17%，成为第一大股东；怡亚通和天音控股2024年分别提供720亿、529亿营收，合计营收占比超40%。华发集团2021年以3.51亿元收购迪信通15%股权，通过一致行动协议，总控制权达37.99%，随后发起强制性全面要约，获得总计53.08%的股份；2022年以20亿元参与方正科技破产重整，受让重整后29.99%股权，成为控股股东；迪信通、方正科技2024年分别提供136亿、49亿营收，合计占总营收的12%。
图 4 标杆企业对外并购案例
5.业务板块重组整合，完善管控效能
标杆企业纷纷进行深度推进同质资产整合、同类企业重组，实现板块化、专业化发展。深投控2018年以创新环境优化建设者和组织者的新定位，提出“归核发展”，通过转型布增量、以改革调存量“双轮驱动”，对原有6大业务板块进行重新归集，搭建金融控股、科技园区、产业投资“三大平台”破解业务布局散乱的难题。泰达控股2013年以来按照“非主业经营、闲置资产、连续三年亏损”三原则陆续退出超180家企业；2022年进一步压缩35家二级子公司至8大管控单元，2023年继续压缩至5大子集团，形成“5+5”（5个子集团+5家上市公司）管控模式，一企一策梳理管控边界，明确五家子集团和五家上市公司管理边界，打造市场化战斗队形。
图 5 标杆企业重组整合模式演变
6.市场机制变革优化，激发组织活力
在企业发展的同时，对标企业在管理机制上不断变革与优化，构建支撑发展的长效激励约束机制，以适应不断提升的企业治理需要。深投控坚持组织选拔与市场化选聘相结合，分层分类推进所属企业经营班子整体市场化选聘；实施增量分享、限制性股票、项目跟投、员工持股等激励方式。泰达控股总部精简，本部职能部门由20个调整为11个，人员编制由【】人精减至【】人；2020年-2024年，市场化选聘中层干部占选拔任用总数的【】%，推进管理人员竞聘上岗，明确退出标准，2022年以来本部及所属企业管理人员末等调整和不胜任退出人数占比达【】%。华发集团深入推动混改企业转化经营机制，结合企业特征实施差异化管控；探索多元化激励模式，针对市场化三级公司，推进实施超额利润分享、投拓奖励机制等激励机制。
图 6 标杆企业市场化经营机制变革
三、主要启示：提炼城投转型的发展方向
为破解传统城投平台发展之困，构筑面向未来的核心竞争力，深投控、越秀集团、泰达控股及华发集团等一流企业的成功经验，为城投转型提供了深刻启示。转型升级绝非零敲碎打的改良，而是一场关乎战略、产业与机制的全面革新。据此，聚焦核心能力构建，将先进经验内化为以下五大发展启示，旨在系统性地推动城投平台向现代化产业集团战略转型。
（一）产业转型升级，构筑增长新引擎
城投企业应坚定从单一城市运营商向“城市运营+产业投资”双轮驱动转型，快速做大做强产业、撬动金融手段，通过控股上市公司、设立产业基金等方式，积极布局低空经济、银发经济、新能源等战略性新兴产业，构筑企业增长的“第二曲线”，实现从建设城市到运营产业的价值链跃升，确保在城市化新阶段中持续保持核心竞争力与市场话语权。
（二）资源优化配置，聚焦发展主航道
坚持聚焦主责主业，面对非核心及低效业务，城投企业必须建立果断的“清退、剥离、合作”机制，对于风险高、运营质量差的业务，坚决予以清理或通过混合所有制改革引入专业运营团队，将有限的资源从非优势领域释放出来，重新聚焦于核心主业与战新产业，实现国有资本从“铺摊子”到“握拳头”的战略性收缩与优化配置。
（三）夯实基石业务，筑牢转型压舱石
城投企业必须确保城市建设、工程服务、资产经营、公共服务等基石业务的规模稳定与效益提升，筑牢集团的现金流基本盘。同时，需在这些传统业务领域中积极寻找并培育新的现金流来源，为核心业务注入新活力，为战略性新兴业务的探索与培育提供稳定的财务支撑和风险缓冲。
（四）强化股权投资，打造增长加速器
城投企业应积极发挥股权投资的关键杠杆作用，善用“直投+基金”等多种方式，快速切入并发展新产业板块，以资本为抓手，通过参股、控股市场化优质企业，快速获取技术、人才与市场份额，借助资本的力量突破内生增长的局限，实现产业布局的快速扩张与能级的跨越式提升。
（五）升级集团管控，激发协同新效能
为支撑多元化布局，城投企业亟需构建与之匹配的现代化集团管控体系，通过内部资源重组与管理整合，清晰梳理各板块定位与边界，面向外部提升竞争能力，面向内部强化协同作战；有序构建“总部-二级子集团-业务公司”的管控体系，统筹管理下属企业“投-融-管-退”的全生命周期活动，实现从粗放式管理向精细化、专业化、全过程管理的根本转变，确保企业战略的有效落地。